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“打醬油的錢不能買醋”
即使在嚴格執行“專款專用”規定的地方，專項轉移支付資金真正使用起來，也不甚方便。
2011年，我國的專項轉移支付有287項，種類繁多，幾乎覆蓋了所有預算科目。一些項目的資金甚至在10萬元以下。“項目和資金過多過碎，難免撒胡椒面”，江蘇中部某縣負責同志在接受本刊記者採訪時說，“專項轉移支付資金看似規模很大，但分到各地方的錢則猶如雞肋，食之無味，棄之可惜”。
“近年來，基層的民生支出日益增長，地方財力急需要補充。但‘規定科目’的細碎專項資金撥下來，‘打醬油的錢不能買醋’，基層政府無法統籌使用，不能集中力量辦大事。有時，還辦不成事，每年審計報告都會發現一定比例的專項轉移支付不能及時安排使用。這都影響了公共資金的使用效率”。宋世明說。
“基層政府‘人吃馬喂’的必需經費和必要的民生開銷，完全可以列入一般性轉移支付，在減少‘預算外’不確定性因素的同時，也使基層政府獲得更多的自由調配權”，熊文釗認為，減少、合並專項轉移支付，增加一般性轉移支付規模和比例，已是大勢所趨。
此外，在現行分稅制條件下，資金配套也是專項轉移支付的一個痛點。一些專項轉移支付，在安排項目資金時，要求地方財政按一定的比例配套各類資金，給地方財政帶來了巨大壓力。“很多地方債務，都是配套配出來的”，熊文釗說，“央地事權財權不匹配且缺乏基礎性研究和計算，地方政府的‘土地財政’、‘高房價’等一系列問題，均與此有關。”
基層政府，對於專項轉移支付的“愛”與“愁”，情緒十分復雜。一位縣級干部對記者說，一方面，上級財政資助的項目，確實與他們需要實施的項目吻合或類似，因此基層對爭取上級專項轉移支付資金的熱情一直高漲不減，想方設法包裝項目、溝通聯絡、爭取資金。
另一方面，在大家都拼命爭資金，人為造成基層跑部、跑省成本不斷增加，加之大部分專項轉移支付都需要基層財政配套，更容易產生抵觸情緒。這就造成了一些地方怠工、懶政現象。由於專項轉移支付的大量存在，某些地方的主政者擔心“跑得快馬兒吃不到草”，寧願坐等上級財政的專項轉移支付，卻不肯根據實際情況積極投入建設。
“專項轉移支付資金使用效率上的弊端給出了明確的提示，即適合地方管理的專項轉移支付項目和資金分配不應集中在中央部門，應下放地方政府”，宋世明表示。
縱向調整引發橫向震蕩
新一輪的國務院機構改革方案中，中央向地方放權的色彩非常明顯。具體到專項轉移支付領域，正是要求將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府。“縱向的權力下放，將引發橫向的結構調整”，中央黨校國際戰略研究所所長韓保江教授分析說，轉移支付是中央與地方關系的主要表現形式之一。它雖然只是一個“點”，但卻可以觸發一系列的改革和調整。因為，它的背后是預算改革和央地關系調整的大局。
4月12日，李克強主持召開經濟形勢專家和企業負責人座談會時，有學者對中國的稅制改革提出建議，李克強表示：“目前，我們要先推動預算改革，樹立公信力，再談進一步推動其他方面的改革問題。”
“可以說，專項轉移支付的大幅減少和權限下放，與預算結構的合理化是‘一體兩面’的關系”，熊文釗說，“它雖然只是預算改革中的一個部分，但透過它的調整可以看出預算改革的思路和取向。”
“預算改革的大背景，是央地之間財權事權的不匹配，這是一個基礎性問題。目前中央、省、縣市三級的財權、財力結構大致呈現出‘5、4、1’的比例，如果這個比例能夠調整為‘5、2、3’或者‘4、2、4’，就將極大地緩解基層政府財政窘迫、無力投入民生建設的現狀。”熊文釗這樣認為。
然而目前，由於專項轉移支付在轉移支付總量中的佔比過高，基層政府對於中央轉移支付，特別是專項轉移支付的依賴性過大。本刊記者了解到，在河南豫西某國家級貧困縣，2011年專項轉移支付36982萬元，佔當年財政支出的28.5%﹔2012年專項轉移支付52372萬元，佔當年財政支出的33.4%。竹立家在調研中看到，某貧困縣的專項轉移支付資金甚至佔到縣財政支出的一半左右。有的貧困縣不願努力脫貧，一心隻想保住貧困縣“帽子”，就是長期過度依賴專項轉移支付的極端例子。
“這樣的結果就是，地方沒有發展的積極性，缺乏活力”，汪玉凱說，把適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府，則可以令地方擁有更大的自主權，根據自身條件，因地制宜地決定項目的規劃、設計和資金分配，使地方的權、責更加一致，財權、事權更加統一。
“可以說，當前要以政治的眼光，從調整央地財權關系大格局的角度，去看待專項轉移支付的大幅減少和權限下放”，熊文釗說，否則，只是為改而改、就改而改，不能真正解決問題。
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