法律制约乏力
对于此类现象,从上世纪八十年代开始,中纪委等有关部门对官员亲属在本人辖区从事营利性活动的禁止性规定就没有中止过,而且一个比一个严厉。
2004年的《中国共产党纪律处分条例》明确规定,党员领导干部的配偶、子女不得在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内经商。
2010年,《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》也对官员亲属管理作了规定,不得默许纵容亲属以本人名义牟取私利、为亲属经商创造条件、亲属在本人管辖范围内经商等。
2009年,中纪委公布了十七大以来全国范围内的领导干部亲属子女管理方面的数据,全国共有82名领导干部因配偶、子女违反从业的有关规定受到了查处。
“我们知道,党和政府对公职人员经商一直在加强监管,但是,我们会发现,这些监管文件大多是党的纪律性文件,没有法律。而且在公职人员亲属经商监管方面,缺乏有效的监管机构,监管不是很有效。”中国社会科学院法学所研究员田禾说。
根据从20余个省市收集回来的调研结果,田禾带领的社科院法学所法治国情调研组在今年初,发布了一份《公职人员亲属营利性行为的法律规制》调研报告。
报告认为,现行法律对公职人员亲属及相关人员能否从事营利性行为并无直接规定,2005年通过的公务员法只规定了公务员不得贪污、行贿、受贿,利用职务之便为自己或者他人牟取私利,同时规定了公务员因亲属关系而实行任职回避的问题。
2007年7月,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》,明确了各种新类型受贿刑事案件法律适用问题的具体意见。规定了国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益,将有关财物给予特定关系人的,以受贿论处。“特定关系人”指与国家工作人员有近亲属、情妇(夫)以及其他共同利益关系的人,这个意见是迄今为止对公职人员亲属及相关人员行为最严厉的处分规定,但仍然未涉及对公职人员亲属违法从事营利性活动的法律规范。
调研组提出,各种与公职人员管理相关的法规缺乏刚性和强制力,尽管大多文件规定,公职人员要申报亲属经商情况、在管辖行业就业情况、出国情况,只要公职人员本人不出问题,其亲属仍然能我行我素。如果公职人员亲属实施了营利性违规行为,一般不会主动申报。即使申报了,违规的内容、违规的处理结果也不会向社会公开。
由于没有公职人员亲属信息公开制度、公开程序等规定,公职人员直系亲属和非直系亲属的信息很难被公众所知,无疑给公职人员亲属“暗度陈仓”从事营利性活动留下可操作的空间。现实中,公众对于此类行为的监督大多通过互联网爆料进行,求助于网络的根源在于缺乏有效的参与监督途径。
监督家庭财产
田禾和她的调研组认为,公职人员亲属违规营利性行为是规范公职人员行为中最为复杂、最难监管的一种行为。因此,从制度上将其违规的空间挤压至零,才能奏效。
林喆也对记者表示,要减少此类贪腐行为,第一要在制度上有所规定；第二是要发动群众举报,一旦有举报相关部门要立马介入调查,形成联动。
调研组提出,信息公开是有效治理公职人员亲属经营性行为的有效措施。目前,公职人员亲属的相关信息不透明,如是否在其管辖范围内经商、是否存在公职人员之间亲属互惠行为、亲属收受礼品的情况、就业的情况,是否移居国外等,公众都难知晓。公布此类信息,既可阻止公职人员亲属利用公权力牟取私利,也可消除谣言,保护公职人员的合法权益。
林喆则进一步提出:“如果财产申报既不公示又不检查,即使扩展到了家庭成员,也发现不了问题。”
林喆提出,要使当前的规定具有可操作性,至少应增加四个环节。“第一个环节是监察,由相关监察委员会联合银行等,负责审查申报表是否真实；第二个环节是公示,将申报内容在同级间公示,同级收入差不多、又有竞争关系,容易发现瞒报、漏报和谎报；第三个环节是惩处,一旦发现有违规行为,严格按党纪政纪处理；第四个环节是建档,即建立官员诚信档案,如有谎报等行为便一一记录在案,供提拔时参考。”
林喆说,按照这四环,年年申报、年年监察、年年公开,让官员和家人的财产走到阳光下,接受群众监督举报,才有可能一步步减少此类腐败。
调研组在《公职人员亲属营利性行为的法律规制》调研报告里,也提出了十分具体的监管建议:
首先是在银行等金融机构、税务、房产等不同部门之间建立信息共享机制,可以考虑借鉴当前房地产管理和房价调控过程中实行的个人家庭拥有房屋情况的信息核查机制、一些地方法院试点的执行信息查询机制,建立规范公职人员廉洁从政的信息平台,集中共享不同部门掌握的公职人员财产信息。
报告提出,部门间信息共享的关键是解决法律授权问题。在法律上明确公职人员隐私权的界限,免除金融机构以及有关机关对公职人员特定财产信息负有的保密义务,允许相关机构依法提供相应财产信息,应当明确将依法提供公职人员相关信息设定为有关机构和部门的义务,允许反腐败专门机构在法定制度框架内建设公职人员廉洁从政信息平台,共享、核查、分析此类信息。
报告建议,可以建立公职人员捆绑式个人结算账户,以实现对其资金的全方位监督,每个公职人员在银行建立一个唯一且终身的结算账户,在其他商业银行的所有账户都捆绑到这个主账户上。日常生活中大额的支付,比如超过5万元都必须用银行转账支付,收入支出都可以在这个主账户中查到,公职人员的收入和支出情况在主账户中一目了然,无法用现金大额支付住房、汽车以及高档首饰等奢侈品,现金除了储藏家中无法使用。（记者范传贵）
