编者按
在党的十八大报告中,有许多关于法治建设新论述,这些新论述在全社会尤其是法律界引起了强烈关注。本版自今日起开辟“认真学习贯彻党的十八大精神·解读”栏目,就十八大报告中社会关注度高的法治建设方面的新亮点,请权威专家进行解读。
对话动机
十八大报告发布之后,其中关于如何制约和监督权力的论述,引起了社会各界的广泛关注。尤其是“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”的提法,更是让人耳目一新。分析人士普遍认为,这段论述意义深远,对有效制约权力防止权力滥用将起到非常积极的作用。就这个话题,《法制日报》记者与中国政法大学副校长、教授马怀德展开了对话。
对话人
中国政法大学副校长、教授 马怀德
《法制日报》记者 杜 晓
“一把手权力过大”问题何解
记者:十八大报告中明确提出“让权力在阳光下运行”,并对此进行了专门的论述,其重要意义体现在哪里?
马怀德:各种腐败案件一再证明,缺乏有效制约的权力是危险的,是导致权力滥用的根本原因。如何有效制约权力防止权力滥用,是十八大后政治体制改革和法治建设的关键。
记者:从目前的情况来看,制约权力的有效途径包括哪些?
马怀德:必须依靠民主力量厉行法治,构建一套有效的权力制约制度并使其充分发挥作用。具体而言,就是要完善民主选举民主管理和民主监督制度,充分运用民主权利制约公权力；就是要健全组织和程序制度,运用法治方式约束公权力；就是要强化社会和司法监督制度,运用法律监督方式防止权力滥用。
记者:十八大报告中也提出了要“坚持科学决策、民主决策、依法决策”,就民主监督民主决策而言,具体应该怎样落实?
马怀德:真正解决一把手权力过大的问题,必须建立健全民主制度,保障民主权利,在保障民主选举、民主监督、民主管理和民主决策等权利基础上,继续扩大民主权利,落实参与权、表达权、知情权、程序权和监督权等新兴权利,通过立法将各种民主权利制度化。重点保障公民参与党委政府决策、参与立法和制度建设的权利,检举控告申诉和取得赔偿的权利,监督和问责的权利,形成人人参与、人人知情、人人监督的民主氛围。
尤其要继续完善民主选举制度,严格控制一把手的用人权；建立重大决策的公众参与民主表决制度,有效制约一把手的决策权。民主参与制度是指受权力运行结果影响的利害关系人,有权参与权力的运作过程,并对决定的形成发挥有效作用。保证公众民主参与权利,可以从源头上预防和惩治腐败。随着互联网手机等新传媒的快速发展,公众参与监督的热情不断高涨,效果也日益明显,显示出反腐的巨大潜力。应当通过立法尽快将听证、陈述、申辩等制度固定下来,保护公民的知情权、参与权、表达权、监督权,更好地发挥参与原则及制度在预防腐败方面的重要作用。
为行政行为划定权力边界
记者:十八大报告中提出“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”,这包含了哪些积极意义?
马怀德:腐败产生的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制,要有效防止权力滥用,必须摈弃人治,厉行法治。法治的核心要义是约束公权力,保障公民权益。应当尽快制定行政组织法和行政程序法,为各种行政行为提供最基本的权力边界和程序规则,规范各类公权力的行使,有效预防腐败的发生和权力滥用。
记者:关于通过加强依法行政进行权力制约,目前最重要和最紧迫的工作包括哪些?
马怀德:尽快制定行政组织法律法规,用法律形式规定行政组织的职能和权限,依法推进政府职能转变,实现真正意义上的职权法定。尤其要通过立法将一把手的权力置于法律框架中,运用组织法防止权力滥用。通过完善程序法治,健全公开制度,将公权力活动的各领域、各阶段公之于众,随时接受各方面监督,对公权力的正确行使具有重要的监督作用。公开制度分为两类:
一是政府信息公开。即行政机关制定的法规、规章和规范性文件,政府的政务活动等与公民息息相关的信息应当公开。除了行政机关的主动公开以外,公民还可以申请行政机关公开其想要了解的信息,除了法律规定可以不公开的,行政机关必须一律公开；
二是公权力行为的公开。公权力行为与相对人有着直接的利害关系,公民因此享有知情权。公权力的全过程都应公开,接受当事人和社会的监督。2008年5月实施的政府信息公开条例以及社会各界呼吁建立的公务人员财产申报制等,都是利用公开制度预防腐败的重要措施,必须在此基础上完善公开制度,提升政务公开的立法层级,实现公权力全过程的公开。
有效的司法监督不可或缺
记者:关于通过加强依法行政进行权力制约,在法律制度方面还有哪些需要进一步完善的地方?
马怀德:完善的立法及制度建设是预防腐败和权力滥用的重要基础。但是,由于一些重要的法律如行政程序法、公务人员财产申报法等重要法律未能出台,还有一些法规如政府信息公开条例效力有限等原因,尚不能有效发挥制度反腐的重要作用。为此,应当加快制定行政程序法、公务人员财产申报法、政府信息公开法、问责法等重要法律,尽快完善预防腐败的法律体系,真正实现用制度管人管事的预防腐败体制机制。
记者:除了依法行政加强监督以及党内监督外,对于权力监督和权力制约而言,还有没有更多的监督途径?
马怀德:党内监督和行政监督对于制约权力防止权力滥用无疑具有重要意义。但是,有效的司法监督同样不可或缺。尤其在公众参与热情高涨、新兴媒体快速发展的背景下,更应该重视司法监督的作用,运用法治的方式制约公权力,纠正违法行为,惩罚贪腐犯罪。尤其要落实宪法原则,确保审判独立,树立司法权威,使司法成为公众信赖的、有效的解纷方法,通过在正当、理性的诉讼程序运作中的平等、自由、充分的表达,防止这种纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动。修改相关法律,扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围,降低起诉条件,改革审判方式,扩大调解和解范围。改革两审终审制度,将部分案件的审级增加为三级,降低当事人诉讼成本,提高司法裁判的公信度,增强司法监督的权威性。
