對村官的“監督之眼”去了哪兒
頻發的村官腐敗催生一個疑問：“監督之眼”去了哪兒？
我國《村民委員會組織法》規定，村委會向村民會議、村民代表會議負責並報告工作，接受村民監督。其他村民自治法規規定，在村官日常權力運行中，民政部門管選舉、農委管集體資產和離任審計、違法違紀歸紀檢監察、土地征用由國土部門管……可謂方方面面都有監督者。
“但是，看上去有不少部門管理，其實是‘多家管理誰都沒有管理’。”有學者將對村官的監管概括為“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難。”
來自村民的自下而上監督，首先“阻力重重”。
“法律規定，村裡的最高權力機構是村民會議，村委會只是常設執行機構。但現在，‘村民自治’往往變成‘村委會自治’。”支振鋒說。有學者撰文指出，在《村民委員會組織法》的設計中，村委會“一支獨大”，權力機構不常設，監督村委會還要靠被監督人“召集”，以致有學者慨嘆：如果說選舉、決策、管理和監督是“四駕馬車”，“絕大多數的村民自治，目前隻完成了選舉環節，其他三個環節成了‘擺設’。”
“農村‘熟人社會’的特點，加劇了這種監督困境。”程同順補充說。
比如，《村民委員會組織法》規定，要罷免村委會主任，須有本村1/5以上有選舉權的村民或者1/3以上的村民代表聯名提出，並有登記參加選舉的村民過半數投票，並須經投票的村民過半數通過。“這種監督方式，條件苛嚴，農民又往往擔心打擊報復或不願得罪人，而不願、不敢監督。”
來自同級的監督，同樣顯得“疲軟無力”。
“現在的村官腐敗，往往是‘窩案’。”支振鋒表示，“一出事，村支書、村委會主任、副主任、會計等一起抓，有的崗位干脆是一個人兼任。”
記者梳理發現，在一些農村，拉動基層發展有“三駕馬車”之說——黨組織（黨支部）、自治組織（村委會）和集體經濟組織（經聯社），但“三駕馬車”多由一套人馬運作：有的村官身兼數職，可謂集黨務、管理權和財權於一身﹔有的村官，把會計等職位弄成自家親戚擔任，導致“打白條”、“自批自支”現象泛濫。
來自上級的監督，成效如何？
有學者用“狀態尷尬”形容。對村委會干部，中山大學政務學院副院長岳經綸教授曾向媒體分析，村委會是自治組織，鄉鎮和街道並不是一般意義上的“上級”，更多時候，鄉鎮和街道還需要村居協助進行社會管理。
“目前，鄉鎮對村組織隻能進行諸如稅費收取、換屆選舉、計劃生育等事務性工作的指導，而難以在集體資產處置等方面進行具體監督。”徐勇表示，“有時，鄉鎮干部和村干部之間還可能存在‘相互勾連’問題。”
對村黨支書的監督，程同順告訴記者，來自紀委的“黨內監督”也常面臨“難以落實”的困局。“由於村官級別有限，級別高的紀檢部門對村官腐敗問題，有精力查處的少﹔而縣級、鄉鎮級紀檢部門，與村官基本上互相認識，屬於‘利益共同體’，一般不願受理這樣的舉報。”
於是，老百姓很容易看到，很多村官“上台容易下台難”。一些人不惜賄選收買人心，一旦贏得選舉，就萬事大吉，忙於大肆貪腐以“收回成本”。有的村官任職幾十年，腐敗連連，卻很少遭到罷免。
“政經分離”或是釜底抽薪之策
對怎麼給村官套上“緊箍咒”，各地一直在摸索。
落實《村委會組織法》中規定的村務公開制度，是較為傳統的一個。有媒體總結，無論土地征用還是惠農款發放，村官在“二傳手”角色下，難免“暗箱操作”。村民無從知道土地征用數量和補償款數額，大宗腐敗便由此滋生。
根據《村委會組織法》，這類涉及村民重大利益事項的公開原則，是“隨時”。但該法對村官“不公開”或“公開不實”的應對，卻規定得疲軟乏力。在一些農村，村務公開走形式、黑板報上的“糊涂賬”等現象，令村務公開制度頻遇尷尬。
“城市化讓農村管理變得更加復雜，《村委會組織法》需要調整，要對村民自治中涉及的所有權利和利益進行全面界定。”深圳大學行政管理學教授馬敬仁告訴中國青年報記者。
馬敬仁還提示，“審計進村”，也能在一定程度上避免村官聯手制造財務“黑洞”。
“現在，村集體往來賬目等經濟問題比較多，像村官‘白條’、‘內部私分’等貪腐現象，大多與此有關。”長期以來，審計機關無法對村級組織進行審計，對村官的審計監督基本處於“盲區”。馬敬仁表示，現在，按照新修訂的《審計法》，可以將村集體作為集體經濟單位，納入審計范圍內。
記者查詢發現，2007年后，“審計進村”已經在黑龍江、江蘇、山東、廣東等省市的農村開始了探索。“對村官監管，還有一些鄉鎮建立了紀檢、審計、監察‘三合一’的長效制度，審計部門負責財務，監察部門考核績效，紀委負責廉政建設。”馬敬仁說，“這樣做，對村官監督更有效率，也能‘防微杜漸’。”
來自村民的監督智慧，更加不可忽視。
2008年，四川馬岩村曾創造了“五瓣梅花章”來先行審計村財務，贏得輿論關注：五位村民監督員各持公章的一瓣，村裡的每一項支出，須由五人一致同意才能報銷。“為了解決村民‘想監督又不知如何監督’的困局，近年，村務監事會也是一個創舉。”中國農村問題研究中心常務副主任項繼權教授告訴中國青年報記者。
記者了解到，2007年，村務監事會在廣東省梅州市蕉嶺縣芳心村率先試點。在縣、鎮的支持和組織下，村民選舉老干部、老模范和老黨員等委員，組成獨立於“兩委”之外的村務監事會。監事會成員提前把村裡的一切大事告訴村民，在廣泛收集村民意見的基礎上，對村委的決策和財政進行監督和公示。
這些舉措能釜底抽薪嗎？項繼權認為，最可能釜底抽薪的，還是“推行‘村社分開’”，即削弱村官與土地等資源的天然聯系。
“村委會本身是政治自治組織，現在村官腐敗多發，是因為在農村基層權力中，政經不分、村社不分。”項繼權表示，目前，本應屬於集體的土地等資源，卻由村委會來代行各種權利，“村官在經濟方面的權力太大、管得太多、手伸得太長，讓腐敗滋生不止。”
記者查詢發現，在一些經濟較發達地區，已開始探索這種“分離”。
比如在廣東南海，正探索將村委會的自治職能——包括社會服務職能，與對集體經濟的管理職能分開。村居委會成員不得兼任村集體經濟的負責人，傳統意義上的“村官”隻專注於基層自治和公共服務，村居集體經濟則引入“職業經理人”管理。
“把集體經營性資產的管理獨立出來，交給類似‘股份社’這類經濟組織。村干部權力的‘含金量’就變小了，監督成本就會大大下降。”黨國英說。（王夢婕 楊雪）
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