对村官的“监督之眼”去了哪儿
频发的村官腐败催生一个疑问：“监督之眼”去了哪儿？
我国《村民委员会组织法》规定，村委会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，接受村民监督。其他村民自治法规规定，在村官日常权力运行中，民政部门管选举、农委管集体资产和离任审计、违法违纪归纪检监察、土地征用由国土部门管……可谓方方面面都有监督者。
“但是，看上去有不少部门管理，其实是‘多家管理谁都没有管理’。”有学者将对村官的监管概括为“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。”
来自村民的自下而上监督，首先“阻力重重”。
“法律规定，村里的最高权力机构是村民会议，村委会只是常设执行机构。但现在，‘村民自治’往往变成‘村委会自治’。”支振锋说。有学者撰文指出，在《村民委员会组织法》的设计中，村委会“一支独大”，权力机构不常设，监督村委会还要靠被监督人“召集”，以致有学者慨叹：如果说选举、决策、管理和监督是“四驾马车”，“绝大多数的村民自治，目前只完成了选举环节，其他三个环节成了‘摆设’。”
“农村‘熟人社会’的特点，加剧了这种监督困境。”程同顺补充说。
比如，《村民委员会组织法》规定，要罢免村委会主任，须有本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名提出，并有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。“这种监督方式，条件苛严，农民又往往担心打击报复或不愿得罪人，而不愿、不敢监督。”
来自同级的监督，同样显得“疲软无力”。
“现在的村官腐败，往往是‘窝案’。”支振锋表示，“一出事，村支书、村委会主任、副主任、会计等一起抓，有的岗位干脆是一个人兼任。”
记者梳理发现，在一些农村，拉动基层发展有“三驾马车”之说——党组织（党支部）、自治组织（村委会）和集体经济组织（经联社），但“三驾马车”多由一套人马运作：有的村官身兼数职，可谓集党务、管理权和财权于一身；有的村官，把会计等职位弄成自家亲戚担任，导致“打白条”、“自批自支”现象泛滥。
来自上级的监督，成效如何？
有学者用“状态尴尬”形容。对村委会干部，中山大学政务学院副院长岳经纶教授曾向媒体分析，村委会是自治组织，乡镇和街道并不是一般意义上的“上级”，更多时候，乡镇和街道还需要村居协助进行社会管理。
“目前，乡镇对村组织只能进行诸如税费收取、换届选举、计划生育等事务性工作的指导，而难以在集体资产处置等方面进行具体监督。”徐勇表示，“有时，乡镇干部和村干部之间还可能存在‘相互勾连’问题。”
对村党支书的监督，程同顺告诉记者，来自纪委的“党内监督”也常面临“难以落实”的困局。“由于村官级别有限，级别高的纪检部门对村官腐败问题，有精力查处的少；而县级、乡镇级纪检部门，与村官基本上互相认识，属于‘利益共同体’，一般不愿受理这样的举报。”
于是，老百姓很容易看到，很多村官“上台容易下台难”。一些人不惜贿选收买人心，一旦赢得选举，就万事大吉，忙于大肆贪腐以“收回成本”。有的村官任职几十年，腐败连连，却很少遭到罢免。
“政经分离”或是釜底抽薪之策
对怎么给村官套上“紧箍咒”，各地一直在摸索。
落实《村委会组织法》中规定的村务公开制度，是较为传统的一个。有媒体总结，无论土地征用还是惠农款发放，村官在“二传手”角色下，难免“暗箱操作”。村民无从知道土地征用数量和补偿款数额，大宗腐败便由此滋生。
根据《村委会组织法》，这类涉及村民重大利益事项的公开原则，是“随时”。但该法对村官“不公开”或“公开不实”的应对，却规定得疲软乏力。在一些农村，村务公开走形式、黑板报上的“糊涂账”等现象，令村务公开制度频遇尴尬。
“城市化让农村管理变得更加复杂，《村委会组织法》需要调整，要对村民自治中涉及的所有权利和利益进行全面界定。”深圳大学行政管理学教授马敬仁告诉中国青年报记者。
马敬仁还提示，“审计进村”，也能在一定程度上避免村官联手制造财务“黑洞”。
“现在，村集体往来账目等经济问题比较多，像村官‘白条’、‘内部私分’等贪腐现象，大多与此有关。”长期以来，审计机关无法对村级组织进行审计，对村官的审计监督基本处于“盲区”。马敬仁表示，现在，按照新修订的《审计法》，可以将村集体作为集体经济单位，纳入审计范围内。
记者查询发现，2007年后，“审计进村”已经在黑龙江、江苏、山东、广东等省市的农村开始了探索。“对村官监管，还有一些乡镇建立了纪检、审计、监察‘三合一’的长效制度，审计部门负责财务，监察部门考核绩效，纪委负责廉政建设。”马敬仁说，“这样做，对村官监督更有效率，也能‘防微杜渐’。”
来自村民的监督智慧，更加不可忽视。
2008年，四川马岩村曾创造了“五瓣梅花章”来先行审计村财务，赢得舆论关注：五位村民监督员各持公章的一瓣，村里的每一项支出，须由五人一致同意才能报销。“为了解决村民‘想监督又不知如何监督’的困局，近年，村务监事会也是一个创举。”中国农村问题研究中心常务副主任项继权教授告诉中国青年报记者。
记者了解到，2007年，村务监事会在广东省梅州市蕉岭县芳心村率先试点。在县、镇的支持和组织下，村民选举老干部、老模范和老党员等委员，组成独立于“两委”之外的村务监事会。监事会成员提前把村里的一切大事告诉村民，在广泛收集村民意见的基础上，对村委的决策和财政进行监督和公示。
这些举措能釜底抽薪吗？项继权认为，最可能釜底抽薪的，还是“推行‘村社分开’”，即削弱村官与土地等资源的天然联系。
“村委会本身是政治自治组织，现在村官腐败多发，是因为在农村基层权力中，政经不分、村社不分。”项继权表示，目前，本应属于集体的土地等资源，却由村委会来代行各种权利，“村官在经济方面的权力太大、管得太多、手伸得太长，让腐败滋生不止。”
记者查询发现，在一些经济较发达地区，已开始探索这种“分离”。
比如在广东南海，正探索将村委会的自治职能——包括社会服务职能，与对集体经济的管理职能分开。村居委会成员不得兼任村集体经济的负责人，传统意义上的“村官”只专注于基层自治和公共服务，村居集体经济则引入“职业经理人”管理。
“把集体经营性资产的管理独立出来，交给类似‘股份社’这类经济组织。村干部权力的‘含金量’就变小了，监督成本就会大大下降。”党国英说。（王梦婕 杨雪）
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