亮劍正當時：瘦身、監督、改革
針對“跑部錢進”之風和轉移支付軟肋，如何探尋改革之勢、完善之路、治理之策？增大一般性轉移支付，給專項項目大瘦身、大削減﹔申請、審批、分配過程提高監管透明度﹔向省市逐級下放專項權力……這些都是求解之道。但要根治，關鍵要靠頂層設計，深化改革。
瘦身：對專項削減合並
近年來，社會各界人士一直呼吁大幅調整、優化財政轉移支付結構。去年公布的預算法修正草案強調，財政轉移支付應當以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標。“這意味著轉移支付中，不指定專項用途的一般性轉移支付比例將提高，有助於增強地方財力支配的自主權，進一步縮小地區間財力差異。”財政部財政科學研究所所長賈康表示。
在2013年全國兩會上，全國政協委員丁時勇建議，增加一般性轉移支付，增強地方政府對轉移支付統籌使用的力度﹔相應降低專項轉移支付的規模和比重，清理整合、大量減少專項轉移支付項目。
事實上，在2008年專項轉移支付首次超過一般性轉移支付后，最近幾年，專項轉移支付的比重已有所下降，一般性轉移支付比重相應增加。2013年，43804.21億元的財政轉移支付中，有24538.35億元是一般轉移支付，19265.86億元是專項轉移支付。
今年5月6日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作，決定再取消和下放一批行政審批事項。其中尤其提到要“削減、合並一批專項轉移支付項目”。
要削減，要合並，但並不意味著全部取消。財政部財政科學研究所副所長白景明認為，財政專項轉移支付的存在有其合理性。這不是中國特有的，其他國家也一樣。
該所金融室研究員張立承也表示，對於專項轉移支付制度，不可能一刀切將其完全取消。應當遵循政府間財力與事權合理匹配原則，在此原則基礎上，科學設置專項轉移支付。
廣西財政廳課題組建議，結合外部環境的變化和轉變職能的要求，分類清理現行專項轉移支付項目，將其分為取消類、整合類、固定數額類、保留類四種。整合使用目標相近但重復交叉的專項，加強部委之間溝通、統籌，避免各自為政﹔將每年數額固定，且分配到各省數額固定的項目，調整到一般性轉移支付。
對現有的專項轉移支付名目進行規范，確立科學標准十分緊迫。白景明舉例說，2013年財政轉移支付的構成包括教育1189億元、社會保障158億元、節能環保2000多億元等等，這些專項又是由諸多子項目構成，項目支出必須有科學的標准。比如2億元可以建一所學校，5000萬元也可以建一所學校，沒有合理的標准，就會支出無度。
加大轉移支付項目整合和結構調整，尤其要規范專項轉移支付配套政策。浙江大學公共管理學院教授范柏乃建議，對屬於中央事權的項目，不再要求地方配套﹔對屬於中央與地方共同事權的項目，充分考慮地方的承受能力區別對待，制定不同的配套政策﹔對屬於地方事權的項目，採取按地方實績予以獎勵或適當補助的辦法，充分發揮杠杆激勵作用。
監管：強化績效評估，立法規范問責
2011年審計署審計報告顯示，共有287項專項，有33項沒有管理辦法，有188項沒有資產考評機制。2012年審計署審計報告亦顯示，2012年專項轉移支付中有33項沒有制定管理辦法，隻有10項專門出台了辦法，還有16項處於“正在研究”狀態。
對於轉移支付的監管困境，目前社會公眾參與監督的渠道顯然不多，而在管理部門內部，項目申請、審查把關等關鍵環節往往是少數人說了算，缺少內部監督制約機制。系統監督和地方政府監管也不到位。上級管理部門的監督主要是通過書面、報表等形式進行審查把關，缺少可操作性的監督措施。
針對部委重資金分配、輕資金監管的問題，中國社會科學院扶貧領導小組副組長杜曉山表示，財政專項轉移支付項目單純由政府部門來操作不夠完善，項目上報並由政府評審通過后，在資金撥付前后，還需要社會組織、專家、媒體、受益者本身和其他公眾來參與監督。
廣西財政廳課題組建議，提高財政轉移支付的透明度，在網站上或財政年鑒上公開各地區獲得的各類轉移支付資金項目和數額，接受社會各界的監督。
監管應是全過程，從資金申請、審批、撥付、監管各環節都要加強過程跟蹤，研究建立績效評價體系和信息反饋機制，逐步實現動態監控。對支出效益不高的地區，要相應調減部分專項資金。白景明說，目前，我們對專項轉移支付的資金僅僅是半年或年底追蹤，監控還不到位。財政專項轉移支付的資金劃撥到施工單位，是否切實用在了項目上，實施效果如何，都需要實時監控。
與此同時，立法監督亟待提速。國務院已定出時間表，2014年6月底前，財政部會同有關部門出台完善財政轉移支付制度的意見。
除了政府規章，人大立法也應推進。世界許多國家普遍以法律形式，甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規定，相比之下，我國現行財政轉移支付制度的立法層次較低，主要依據是政府規章，並沒有專門的或者相關的法律，缺乏一套剛性責任追究制，造成違法違紀成本較低。
中國人民大學公共管理學院教授許光建認為，現行預算法對於轉移支付只是幾款原則性的規定。要下大氣力推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制，為此要修改預算法。在修法時，應詳細制定轉移支付章節，將專項轉移支付資金完整納入地方預算，加大人大監督力度，完善對各地政府的剛性問責。
制定專門的轉移支付法，在基層呼聲很高。國家法官學院浙江分院副院長吳道富、北京師范大學經濟管理學院張海燕博士等認為，轉移支付制度是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復雜的系統工程，需以法律形式加以規范才能更好地發揮其調控作用。建議相關專門立法提上日程，以法律形式將項目支出的標准體系、轉移支付的數額確定、計算標准和分配方法、支付主體的權利和義務、轉移支付的監管與問責細則等確定下來，增加其透明度，保証其嚴肅性，克服其隨意性，並對轉移支付的全過程依法進行有效監督。
“雙輪驅動”：深化經濟體制改革和行政體制改革
由於轉移支付制度建立在計劃經濟向市場經濟過渡的初期，不可避免地帶有濃郁的計劃經濟的色彩，回避了體制中存在的一些深層的矛盾。尤其是在各級政府事權與財權未理順的情況下，造成中央政府與地方政府之間的財政分配權力與支出責任不相匹配。而專項轉移比重過大，成為一種應急機制，演變為解決熱點問題、覆蓋廣泛的救助性資金。這些深層次問題應當通過深化經濟體制改革包括財政體制改革來加以解決。
湖南省一些地方政府的官員反映，如果說1994年前,建立分稅制主要解決地方尤其是經濟大省財政收入“割據”苗頭的問題，那麼，現在完善分稅制則應主要是解決部門“專權”的問題。“關鍵是中央要下決心。中國這麼大，中央部委知道哪個縣最需要支持什麼？應該盡可能讓地方尤其是縣一級有更多的整合資金的能力。當然權責對等，基層應對資金使用負責。”
基層干部呼吁，應該把適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放給地方政府，使地方擁有更大的自主權，因地制宜地決定項目的規劃、設計和資金分配。
國務院今年5月13日召開全國電視電話會議，動員部署國務院機構職能轉變工作。李克強總理強調，把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。他指出：國務院部門管得過多過細了，既管不了也管不好。各級政府要按照各自的事權分級管理，尤其是涉及改善民生的具體事項，要盡可能實行就地管理，不能什麼事都到北京來批。
李克強要求，要充分發揮好地方政府貼近基層的優勢，從有利於地方政府更好履職的要求出發，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大面廣的生產經營活動審批事項，堅決下放給地方。事權調整必然涉及財權，必須加快推進財政轉移支付制度改革。
“觸及利益比觸及靈魂還難。”毋庸諱言，專項轉移支付資金是一些部門的特權，沒有專項轉移支付的審批權力，有關部門的權力和地位就會被削弱。財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，完成減少專項轉移支付的任務，必須要中央和國務院牽頭，下定決心，因為這會觸動部門的核心利益，等於把部門的利益進行調整，“減少部門利益，本身就是一種改革，也是一種割肉”。
自主權下放到省級后，如何在省區內統籌考慮專項轉移支付的項目和資金，將是一個新課題。有人甚至建議，把資金投入的重心進一步下移至市縣一級。
然而，不管是下放到省、下放到市，仍會產生“跑省錢進”、“跑市錢進”等新問題。
財政部財政科學研究所基礎理論室副主任韓鳳芹表示，要真正落實中央提出的“減少、合並、下放”，最根本的是政府職能的轉變。沒有政府職能的轉變，減下去、放下去基本是不可能的，不僅如此，一旦遇到突發事件或重大政策的調整，專項轉移支付的種類還有進一步增加的可能性。
因此，要遏制“跑部錢進”、“跑省錢進”等風氣，各級政府都亟待繼續轉變職能，逐步弱化財政分配職能，從一些具體繁瑣的財政專項資金的層層審批中解脫出來。
新一屆中央政府成立以來，簡政放權動作頻頻，取消和下放了133項行政審批事項。解決轉移支付問題的對策建議也被納入深化經濟體制改革和深化行政體制改革，切實轉變政府職能的大背景中通盤考慮。
國務院下決心較大幅度減少中央對地方專項轉移支付項目，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好履行職能提供財力保障。同時，有權必有責，地方政府要切實負起統籌資金使用的責任，把錢用到中央要求的方向上來，用到科學發展上來。
開弓沒有回頭箭，以轉變政府職能為核心的新一輪簡政放權改革顯然需要“更大的勇氣和智慧”。（記者 張濤 郭遠明 王勉 段羨菊）
