專項補助亂象凸顯轉移支付軟肋
轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。財政轉移支付制度從1994年實施以來，對確保困難地區政府正常運轉和基本公共服務的提供、遏制地區間財力差距的擴大趨勢和國家重大政策的順利實施發揮了重要作用。然而，各地跑專項的那些人、那些事也凸顯出此中亂象，折射出轉移支付制度的某些軟肋和弊端，亟待治理。
軟肋一：專項比重偏大，名目繁多
我國現行轉移支付形式中，隻有一般性轉移支付是嚴格按照各地標准財政收入和標准財政支出差額以及轉移支付系數計算確定。由於測算計算過程運用因素法公式，充分考慮了各種因素，一般性轉移支付的均等化作用比較明顯。但其在轉移支付總規模中比例偏低。
半月談記者調研了解到，1994年分稅制改革后，隨著中央財力的增強，中央對地方財政轉移支付的總量不斷擴大，其中專項轉移支付所佔比重顯著提高，2008年首次超過一般性轉移支付，此后2009年、2010年比重居高不下。專項轉移支付決算在2010年達到14112億元，是1994年361億元的39倍，年均增長25.7%。而2010年，一般性轉移支付為13236億元，僅佔轉移支付總額的40.9%，低於專項轉移支付比重（43.7%）。
全國人大常委會預算工作委員會研究室負責人曾調研指出,財政轉移支付制度不夠完善,突出體現在結構不夠合理，尤其是出現專項轉移支付增長高於一般轉移支付增長的不合理情況。2009年與2006年相比，專項轉移支付所佔比重提高了6.1個百分點。
專項轉移支付資金不僅量大、比重大，而且名目繁多。2011年，我國的專項轉移支付有287項，種類繁多，范圍幾乎涉及所有原本應屬於地方政府事權的項目，基本上涵蓋了所有預算支出科目。部分轉移支付項目設置交叉重復，部門多頭管理。
中央領導研究一個省現代農業綜合配套改革試驗時了解到，僅中央部門到省的涉農資金就有約100個專項。
軟肋二：資金分配欠規范，隨意性強，誘發尋租
相對而言，一般性轉移支付用於縮小地區間財力差距，具有均衡作用，且分配上有一套明確的計算公式和方法，所以屬於陽光資金。而一部分專項轉移支付即便是配合政策，也顯得隨意性強。全國政協委員丁時勇認為，專項轉移支付分配過程不夠公開透明，容易產生“跑部錢進”、暗箱操作等管理黑洞。
半月談記者了解到，廣西財政廳最近完成一個課題《完善中央對地方財政轉移支付體系研究》。該課題分析認為，一些專項轉移支付分配時沒有按照因素法和公式來計算撥款額和配套率，而是憑一定主觀因素或地方配套資金的高低來確定補助與否和撥款額，自由裁量權相對較大。有些地方為了爭取專項轉移支付資金，不得不花費人力物力進行“討價還價”。
湖南財政廳課題組調研同樣指出，由於資金分配的盲目性和隨意性較大，財政資金甚至出現部門化、利益化現象。目前多數專項轉移支付在分配管理上是一個項目一個辦法，不少缺乏規范性、透明性和公正性。
近年來，專項轉移支付涉及基礎設施、農林水、國土氣象、教育科技、醫療衛生、社保等多個領域。有基層干部開玩笑說，專項轉移支付資金幾乎就像是各個部委綁在漁竿上的“誘餌”，釣地方政府上鉤，地方政府隻能各顯神通，積極上鉤。
專項轉移支付是很特殊的資金，背后主要體現的是部門履行職責的手段，同時也是部門權力的體現、部門利益的載體。這個特殊性恰恰給某些人通過特殊手段進行權力尋租創造了空間。在中央有些部委、地方有些廳局，一個處長手握上億元的資金審批權。一些有途徑、有人脈接近部委的地方政府，正好可以由此找到地方利益和部門利益的“結合點”。
湖南一位縣長曾向記者訴苦，在專項轉移支付問題上，他這個縣長如果不確定明年上級給該縣多少，也就不好安排明年的工作，為此困擾不已。因為資金撥付缺乏公開、透明，他這個縣長隻能瞎跑省裡，跑北京。各地駐京辦幾乎等同於各地駐京財政局。
軟肋三：多頭管理，資金使用效益不佳
專項補助原本是為解決某類特定的經濟社會問題而制定的政策，而相關審計調查發現，一些專項政策本身設置就不科學，或偏離目標，或過度超前，或脫離實際，造成一部分項目的政策目標難以實現，部分專項資金打水漂。一些地方政府利用中央轉移支付的特殊政策，搞華而不實的形象工程與政績工程，造成資金損失浪費。
湖南省財政廳課題組調查發現，專項補助資金投入渠道多，資金分散，撒胡椒面，也使得財政資金難以形成合力，使用效率低下。
調查反映了在許多地方普遍存在的難題：一些內容相似的建設項目如土地整理、標准化糧田建設、鞏固退耕還林中的基本口糧田等建設項目，由於各個部門事先沒有溝通協調，項目申報往往分散、重復和交叉。有時是幾個部門的項目在同一個地方你修一段渠道，我也修一段渠道，你建幾條機耕道，我也建幾條機耕道，缺乏統一的規劃。甚至有些鎮，幾乎年年有涉農資金落實到同一個地域，做類似的項目，重復浪費嚴重。
湖南省祁陽縣財政部門負責人告訴記者，今年來自上級擬付的全縣涉農資金近5億元，共6大類149項，涉及49個部門，資金分配及項目建設同樣也涉及49個部門。各部門在項目設置、資金分配上基本上是各自為政。
甘肅一些縣的干部反映，基層的民生支出日益增長，地方財力急需補充，但是“買醋的錢不能打醬油”。對於專項資金，基層政府無法像使用一般性轉移支付那樣統籌使用，不能集中力量辦大事。
“管理成本高、效率低。”這是全國人大常委會預算工作委員會研究室負責人調研指出的弊端之一：每年的專項轉移支付資金，先由中央有關部門與財政部門研究確定支出項目，下達到省級財政，再由省級有關部門與省級財政部門研究，下達到市、縣財政，工作量大，環節多，鏈條長，資金撥付到位慢，往往貽誤項目最佳實施時機。從國家部委到基層鄉村、社區，經歷多重環節撥付，一些專項轉移資金使用跑冒滴漏現象較為突出，很容易被截留或挪作他用。
一些基層政府部門為爭取專項轉移支付資金，層層向上級匯報，甚至直接進京反映情況，成本很高。廣西某市財政局負責人向記者透露，某縣主要領導“定調”，無論花多少代價，底線是隻要不虧本即可，跑來100元，哪怕花費了60元，剩下40元也是賺了。
軟肋四：配套難，讓地方對專項資金“愛恨交加”
專項資金爭取不上，地方政府發愁﹔爭取到了，地方政府也發愁。上面撥付專項轉移資金，先決條件幾乎都要求從省到市、到縣甚至到鄉，承諾拿出地方配套資金，資金比例大多為30%∼40%，有的甚至要求配套70%以上。
上海財經大學公共政策研究中心教授馬國賢認為，專項資金與縣級基礎財力脫節，產生了“專項資金用不了，而需要的又沒有錢”問題。
某中部省份財政廳長接受半月談記者採訪時透露，國務院組成調查組前來檢查配套資金是否落實到位，令他發愁。120多個項目需要省裡各級配套100多個億，把當年全省新增財政收入全投進去，都怕不夠。
該省一個窮縣爭得了一個醫院改造項目，得到來自中央、省級的專項轉移支付款項1000多萬元，縣財政卻難以籌集1000多萬元配套資金，隻能琢磨多種渠道，包括向醫院職工集資籌款。
在現行條件下，對於一些中西部欠發達地區，專項轉移支付的資金配套是一個痛點。甘肅定西市一個縣的財政局長說，很多地方債務，都是配套配出來的。一方面，上級財政資助的項目，確實是貧困地區急需的，所以基層對爭取上級專項轉移支付資金的熱情一直很高，想方設法包裝項目、溝通聯絡、爭取資金。另一方面，大部分專項轉移支付都需要基層財政配套，窮地方無法邁過配套資金的高門檻。
湖南某縣縣長直言，為什麼出這麼多豆腐渣工程和半拉子項目，其中一個原因，就是配套資金跟不上。“應付的辦法就是搞假配虛配，反正上級睜一隻眼閉一隻眼，也不會那麼認真檢查。”（記者 段羨菊 連振祥 賈遠琨 郭遠明）
