據報道，聯手將2000萬元土地征用款挪用的浙江省台州市黃岩區江口街道新來橋村黨支部原書記陳喜明和村委會原主任潘正春，分別被該區法院以挪用公款罪一審判處有期徒刑七年和六年;挪用2370萬元公款的廣東省佛山市禪城區南庄鎮紫洞村黨支部原書記、村委會原主任劉子榮，被禪城區法院一審以挪用公款罪判處有期徒刑六年;“坐擁20億身家”的深圳“村官”周偉思，日前因涉嫌受賄罪、行賄罪，被深圳市人民檢察院批准逮捕，至於其擁有的房產等資產，是否涉嫌職務犯罪，有待進一步調查核實。
近年來，“村官”腐敗事件多發，引起社會各界高度關注。針對“村官”腐敗的司法懲治困境，2000年全國人大常委會《關於刑法第九十三條第二款的解釋》，將村委會等村基層組織人員協助政府從事的行政管理工作納入刑法規定的“其他依照法律從事公務”的范疇，適用刑法關於國家工作人員犯罪的處罰規定。該《解釋》為司法機關懲處涉農職務犯罪提供了重要依據。前述關於司法機關懲處腐敗“村官”的報道，表明我國相關懲處機制已經發揮作用，值得稱道。
鑒於“村官”腐敗依然呈迅速滋生且蔓延之勢，2008年《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局，要“堅持教育、制度、監督、改革、糾風、懲治相結合，推進農村懲治和預防腐敗體系建設”。作為農村懲治和預防腐敗體系建設的重要一環，應當健全村民參與機制，確立預防為主的“村官”腐敗治理觀念。
所謂“村官”，是指農村基層組織工作人員，包括村委會和村黨支部兩套班子的組成人員。村民委員會組織法規定，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。“四個民主”的制度建構是基層群眾性自治組織正常運作的基本保障，而村民參與機制的完善是該制度建構的核心支撐。
為確保政府切實履行其對村委會的工作“給予指導、支持和幫助”的職責，確保村委會協助政府展開工作能夠做到依法、合理，防止“村官”在此過程中腐敗，國家應當致力於相關法規范的制定和完善，推進和保障村務公開，保障村民知情權、參與權、表達權、監督權。僅有村民委員會組織法是遠遠不夠的。
2011年《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》就行為規范、實施與監督、違反規定行為的處理等作出規定，為促進農村基層干部廉潔履行職責提供了明確的行為規范，但是，其中所提及的相關制度都比較籠統。應當分門別類地為基層群眾性自治組織提供各類行為規范，對村民參與的方式、方法和相關配套保障措施作出明確的規定，至少應當制定相關的模范規定。推進村民參與的法制化，應當致力於相關政策形成過程的透明化、信息的共享以及全過程的參與。應當將保護村民權利尤其是保障村民參政權的“參與”機會，確定為基層群眾性自治組織的法定義務。鑒於實踐中“村官”手中掌控的農村土地資源支配權幾乎不受制約，成為其尋租、腐敗的主要資源，應當在國家立法和地方立法中重點充實這方面的相關規范，確保村民對相關活動的全過程參與。
村委會等基層組織人員從事“屬於依法從事公務的范圍”的公務活動，從實效性的角度考慮，應當制定盡可能明確的權責規范和程序機制，提供相關判斷取舍的標准，尤其是應當在其中明確規定必要的村民參與機制。鄉鎮人民政府履行其“指導、支持和幫助”的職責，同樣應當在其過程中導入村民參與機制。
(作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)
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