□十八大之后反腐新動向解讀之三
權力的制約與監督,是反腐工作的核心議題,也是反腐工作中最值得人們思考和探索的主題。
中紀委在此次部署反腐工作時強調,“強化對權力運行的制約和監督”。反腐專家認為,對於權力的制約和監督而言,我國已經取得了許多經驗和成績,但同樣還存在一些值得完善的地方。
許多“一把手”對於自身為何腐化墮落都有這樣的解釋:“沒有誰能真正監督我。”因此,必須加快推進關鍵領域體制機制制度的深度改革,實現對關鍵崗位權力的有效制衡
近年來,許多腐敗現象和腐敗行為都和權力失控有著密切關系。用2012反腐藍皮書主編、中國社會科學院中國廉政研究中心理事長李秋芳的話來說:
“盡管我國保持了嚴懲腐敗的高壓態勢,但一個時期以來一些重要領域和關鍵崗位出現‘前腐后繼’現象,特別是黨政‘一把手’腐敗案件影響很大。黨內和社會禁不住發問:究竟為什麼?2012年因腐敗被‘拉下馬’的原鐵道部部長劉志軍說:‘官做到我這一級,就沒有什麼人能管得著了’。因腐敗犯罪進入‘鐵窗’的許多原黨政‘一把手’們也用相似的話作了解答:‘沒有誰能真正監督我’。腐敗大要案頻發的地帶,往往是權力大、資源多的關鍵領域和關鍵崗位,包括位高權重的‘一把手’崗位。正是腐敗易發地帶的體制機制不健全和制度落實不到位,導致了對權力的監督失效,使權力制約成為虛置和空談,腐敗行為才有了機會和空間。因此,必須加快推進關鍵領域體制機制制度的深度改革,始終把對公共權力的准確認知、科學配置和有效監管作為反腐倡廉建設的核心問題,尤其實現對關鍵崗位權力的有效制衡。”
正是基於對權力制約和監督的高度重視,參與2012反腐藍皮書寫作的調研者們發現,我國在這一領域已經取得了許多新的進展:
將風險管理理論和現代質量管理方法引入反腐倡廉建設,對廉政風險劃分不同等級並分類管理,注重對廉政高風險領域和環節的防治,是近年來我國源頭治理腐敗的重要實踐成果。2011年12月,在各地區各部門積極探索的基礎上,中央紀委監察部下發了《關於加強廉政風險防控的指導意見》,70個中央國家機關和31個省(區、市)針對腐敗重災領域、關鍵崗位和重點環節全面系統地開展了廉政風險防控工作。
規范“三重一大”事項決策程序。除嚴格執行“三重一大”事項須經集體討論作出決定外,各地還探索了完善決策程序的有效途徑。例如,湖南郴州對“三重一大”事項實行集體決策備案制,確定事項須作為該年度黨風廉政建設責任制內容的一部分,報市紀委和組織部備案。
約束“一把手”用權行為。針對“一把手”權力過於集中、對其制約乏力等問題,各地紛紛進行改革嘗試。江西、浙江、湖南、內蒙古、重慶、山西、新疆等地以“若干不直接分管”約束“一把手”,探索推行黨政正職不得直接分管人事、財經(務)、工程項目建設、大宗物品採購、行政審批、行政執法等事項,使“一把手”負好監督和協調總責。
電子科技的運用使自由裁量更加精准、客觀和公正,成為各地各部門近年來規范司法和行政自由裁量權的重要手段。例如,北京市覆蓋22個法院和57個派出庭的法院電子政務系統,自動共享全市法院的立案信息,在立案法官的個人終端上顯示出統一的立案標准。
白色腐敗,如裙帶關系﹔灰色腐敗,如賭博行為﹔黑色腐敗,如貪污受賄。如何有效制約權力防止權力濫用,是十八大后政治體制改革和法治建設的關鍵
之所以需要對權力進行制約和監督,業內專家分析認為,因為這是腐敗犯罪的根源,腐敗的本質就是權力的腐敗。
“權力腐敗泛指權力擁有者為其特殊利益而濫用權威或偏離公共職責的現象。”中央黨校政法部教授林喆說,“權力腐敗的主要特征表現為:主要與公職人員的個人行為相聯系﹔權力成為權力擁有者謀取個人私利的商品﹔權力擁有者的行為突破了權力的合理界限﹔權力擁有者行為的后果損害了公共利益,這種公共利益並非僅僅指小團體利益或部門、地區利益,而是包括社會大多數成員在內的整體利益。”
林喆在經過總結和梳理之后將權力腐敗的類型分為三類,人們對其譴責也是由弱至強:白色腐敗,如裙帶關系﹔灰色腐敗,如賭博行為﹔黑色腐敗,如貪污受賄。
個別人對某種腐敗現象習以為常時,白色恰恰意味著該腐敗現象的普遍性和嚴重性。”林喆說,“權力腐敗的極端形式就是腐敗犯罪。在市場經濟條件下,許多腐敗犯罪活動與行政權力的擴張聯系在一起。”
“各種腐敗案件一再証明,缺乏有效制約的權力是危險的,是導致權力濫用的根本原因。雖然我們陸續出台了一系列重在權力制約的制度和法規,對於日益復雜的權力運行環境而言,這種權力制約制度尚待完善。如何有效制約權力防止權力濫用,是十八大后政治體制改革和法治建設的關鍵。”中國政法大學副校長馬懷德教授說。
十八大報告中所說的“讓權力在陽光下運行”,指出了今后權力監督的方向。對於權力的制約和監督而言,必須依靠民主力量厲行法治,構建一套有效的權力制約制度並使其充分發揮作用
記者了解到,在構筑權力制約和監督體系的工作中,政法系統已經先行一步。
根據2102反腐藍皮書介紹,在法院系統懲罰體系建設中,“切實加強對司法權力的監督制約”成為一項重要內容。
首先是對人民法院權力行使進行流程監督。為此,最高人民法院制定了《關於全面加強接受監督工作的若干意見》。
對地方法院進行關鍵權力崗位的內部監督。為此,最高人民法院制定了《人民法院司法巡查工作暫行規定》,通過上級法院派出巡查組對下級法院領導班子建設、司法業務建設和司法隊伍建設情況進行巡回檢查的方式,不斷加大對下級法院領導班子及其領導成員的協管監督力度以及對下級法院司法業務建設和司法隊伍建設的指導監督力度。
此外,還對司法權力運行進行系統監督。例如,吉林省高院在全省法院構建了“四位一體”的內部監督體系,對上下級法院之間的審級監督、院(庭)長對執法過程的管理監督、內部各職能部門之間的工作監督和紀檢監察部門的紀律監督進行了有機整合,充分發揮了內部監督的整體效能。
林喆認為,十八大報告中所說的“讓權力在陽光下運行”,指出了今后權力監督的方向。而這包含數層含義:
權力運行的每一個環節都必須有相應的攻勢環節的制度設計,特別是權力運行的重點部位和重點環節。如干部選拔任用、財政資金運行等。
設計讓人民群眾積極參與的陽光制度,在本質上是充分發揮黨的群眾路線,有序擴大群眾的政治參與,以權利限制權力。
陽光制度是對“一言堂”現象的否定。應該堅決廢除傳統的“一支筆”現象或慣例,克服“一把手”權力過度膨脹的現象。
陽光制度應該普及於黨內。應該逐漸擴大黨內民主,增強領導干部權力行為在黨內的透明度,培育黨員自由充分地表達意願、黨內暢所欲言的民主風氣。
“對於權力的制約和監督而言,必須依靠民主力量厲行法治,構建一套有效的權力制約制度並使其充分發揮作用。具體而言,就是要完善民主選舉民主管理和民主監督制度,充分運用民主權利制約公權力﹔就是要健全組織和程序制度,運用法治方式約束公權力﹔就是要強化社會和司法監督制度,運用法律監督方式防止權力濫用。”馬懷德說。（記者 杜曉）
