刘艳红
重庆市涪陵区将严肃查处医务人员以各种名目开单提成、收受“红包”问题，严肃查处药品和医疗器械采购、工程招标投标、项目合作等环节收受贿赂问题，作为解决发生在群众身边的腐败问题的重要抓手。去年以来，该区严肃查处了基层医疗卫生系统暴露的腐败案件，随后，认真查找漏洞、剖析原因、建章立制，取得了较好的防治效果。近期，涪陵区纪委、监察局对防治基层医疗卫生系统腐败问题进行了调研，形成如下报告。
查处案件基本情况
2012年2月至7月，重庆市涪陵区纪委、监察局先后查处了基层医疗卫生机构负责人在工程建设、药品和医疗器械采购等环节收受贿赂的案件，共有12名基层卫生院院长被移送司法机关追究刑事责任，另有数十名基层卫生院院长、副院长、院党组织副书记主动到区纪委、监察局交代问题，“581”廉政账户收到医疗卫生系统人员上交款项350余万元。这些案件涉案人员均为基层卫生院的院长、副院长、院党组织副书记，问题多为在药品和医疗器械采购环节收取回扣，涉案主体、发案部位高度集中。
发案的主要原因
查处基层医疗卫生系统腐败案件后，涪陵区纪委、监察局组织区卫生局、区城乡建委等相关部门和单位，从干部主观认识、体制机制、监督管理、制度执行等方面入手，查找发案原因，发现引发基层医疗卫生系统腐败问题的原因主要有5个方面。
权力过于集中，民主决策制度难落实。调查发现，涪陵区原46个基层医疗卫生机构中，负责人书记院长“一肩挑”的占35%，没有条件召开院管会；只配备了1名副院长的医院占43%，但实际上还是院长一个人说了算；只有22%的基层医院领导班子健全，但缺乏议事规则，院管会成了摆设。基层医疗单位内部权力制约监督机制不健全，权力过于集中，民主决策制度成了“一纸空文”。
基本药物采购流通环节问题突出。药品出厂后大都要经过药品批发商、零售商、医院药房和医生才能到达患者，而且中间还有药品招标机构和药品代理商等中介机构，药品供应链长、中间环节多，导致药价虚高，为商业贿赂留下空间。由于过去药品采购及监督机制不完善，医院采购权力过于集中，造成部分医院院长、科室负责人甚至医生，都可以决定药品采购的品种及数量，需监督环节过多，加上市场竞争激烈，药商采取不正常竞争手段，行贿方式隐蔽，使得监督难以到位，查处难度较大。
医院管理人员既不懂基建，又想捞好处。客观上，基层医疗卫生系统缺乏基本建设管理人员，医院管理人员缺乏专业知识，不懂建筑设计、施工管理、项目工程造价预算等，管理缺位现象突出。主观上，个别基层卫生院院长认为基建是块“唐僧肉”，便想方设法在工程招投标、项目设计变更、工程款划拨等方面与相关企业和人员串通，给企业行方便，从中牟利。此外，项目建设民主决策制度执行不力，项目业主单位设计变更、施工变更未严格执行报批程序等也让不法分子有机可乘。
工作生活压力大，高额回扣引起心态失衡。当前，群众日益增长的就医和保健需求与较为落后的基层公共医疗卫生服务之间存在明显的矛盾，基层医疗卫生系统人员工作压力比较大。收入分配和绩效考核机制不合理，不少基层卫生院院长和医疗骨干存在“干的多、得的少”的现象。不少乡镇卫生院医务人员常年处于满负荷工作状态，但平均月工资却只有2000元左右，在高额的药品回扣面前，心态容易失衡，加上医药生产、经销企业行贿手段多、花样翻新，最终造成医务人员违纪违法。
制度执行力逐层递减。制度的作用关键在执行。涪陵区基层医疗卫生系统发生腐败案件，除了上述原因之外，最重要的就是制度执行不到位，制度执行力逐层递减现象在基层表现尤为突出，比如，药品采购中的民主决策，被一把手的“一言堂”代替；医务人员用药必须合理节约，却被大处方、高价药所代替；未达到公开招标限额的自主招标部分由项目业主自主进行招标，却由于执行制度不力被钻空子，等等。
防治举措及初步成效
涪陵区纪委、监察局指导区卫生局等相关单位，按照边查找、边整改、边健全的思路，知耻后勇、及时“补牢”，狠抓制度建设，强化制度执行，筑牢基层医疗卫生系统廉政风险防线，快速扭转了全区基层医疗卫生系统工作被动的局面。
加强班子建设，规范权力运行。推进全区基层医疗卫生机构改革，将46个机构减为28个，采取竞争上岗、择优聘任，按照一正三副（或两副）配齐医院领导班子。领导人员平均年龄从43岁降至40岁，每个班子都有了分管公共卫生、医疗和计生技术的领导。区卫生局制定了《涪陵区基层医疗卫生机构工作规则》，各基层医疗卫生机构结合各自实际出台《实施细则》，规定一把手不直接分管人事、财务、基建、招投标和药品采购等工作，医院财务、基建、药剂、采购等部门负责人实行定期轮岗交流制度，医院涉及基建、招投标、药品采购等重大决策和大额度资金使用事项，由领导班子集体讨论决定。
组建基本药物采购“联合体”，建立“三个分离”采购新机制。成立基层医疗卫生机构基本药物采购管理委员会和监督委员会，成立以各乡镇（街道）医院为成员单位的涪陵区基层医疗卫生机构基本药物采购“联合体”，取消各成员单位的自主采购权，由“联合体”统一负责组织成员单位和相关专家开展拟购基本药物的遴选和议价工作。制定《涪陵区基本药物采购实施细则》等4项制度，探索建立药品采购管理与监督、购药与进药、选药与议价“三个分离”的分权制衡机制。2012年9月1日，涪陵区首次用采购新机制确定的1238个品规、683个厂家基本药物正式上架并在基层医疗单位实行零差价销售，较2010年重庆市集中采购价相比，成交价整体下降27.8%。
公开招投标，防范基建风险。在严格执行法人代表负责制、集体决策制、区卫生局集体把关制的基础上，凡属于区政府规定的公开招投标范围的项目，全部按程序和要求组织招投标，其他项目按规定实施业主公开招标和竞争性谈判，杜绝人为操控。同时，严格执行工程预算、项目双合同、项目监理、决算审计4项制度，规范工程管理；加强规划设计管理、施工现场管理、项目工程变更管理、工程资金管理、项目建设监督检查，筑牢项目建设过程管理防线。
完善绩效考核办法，激发工作动力。涪陵区从完善绩效考核办法入手，实行个人收入与药品收入完全脱钩，把门诊人次、住院人次、公共卫生服务等指标作为绩效考核的主要指标，取消药品收入考核。各基层医疗卫生机构职工的奖励性绩效工资由各单位具体组织实施分配，并由各单位根据实际情况，及时调整额度。这些措施有效调动了医务人员的积极性，职工收入合理增长机制不断完善。2012年，基层医疗卫生机构绩效工资比2011年增长35.3%；基层医疗卫生机构门诊75万人次，同比增长4.9%；住院5.1万人次，同比增长30.5%；业务收入同比增长15.4%，社会效益和经济效益明显提高。（作者系重庆市涪陵区委常委、区纪委书记）
