深度关注丨严防国有平台公司成腐败温床

少数领导干部利用职务便利暗箱操作、吃利差、搞利益输送

严防国有平台公司成腐败温床

中央纪委国家监委网站 韩亚栋 薛鹏

2022年1月5日，四川省纪委监委发布消息，该省能源投资集团有限责任公司党委委员、董事罗毅接受审查调查；2021年12月1日，广东省纪委监委发布该省铁路建设投资集团有限公司原党委副书记、总经理王刚被“双开”消息；2021年11月30日，甘肃省纪委监委发布消息，该省电力投资集团有限责任公司原党委委员、副总经理刘晓黎被开除党籍……近期，纪检监察机关持续通报典型案例，释放了坚决查处利用国有投融资平台公司搞利益输送新型腐败案件的鲜明信号。

近年来，不少省、市、县成立了“城投”“交投”“水投”“文旅投”等地方国有平台公司，在地方经济发展中发挥了重要作用。然而，一些平台公司偏离设立初衷，有的利用政府项目、政策倾斜、资金集中的业主优势，在工程发包中暗箱操作；有的在融资、举债过程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理经营上冒用身份低价承包、高价租赁，肥一己之私。

十九届中央纪委五次全会指出，要清醒看到“传统腐败和新型腐败交织”等问题。各级纪检监察机关切实加强对国有投融资平台公司新情况新问题的研究，把查办的案件剖开来看制度缺失、责任缺失、监管缺失，采取针对性措施，通过专项巡视巡察等方式，及时发现、及时查处相关问题，促进平台公司不断完善治理结构，防止平台公司成为滋生腐败的温床，一体防范廉政风险、债务风险、金融风险、社会风险。

1 总经理把城投公司当自家“小菜园”，7年多时间受贿3500余万元，涉及棚改等多个城建项目

一个个箱子被打开，一沓沓现金出现在办案人员眼前：整齐包装码放的钞票，基本上都没有被拆开，有些钞票由于长时间存放已经发霉。经清点，这样的箱子共计15个，存放在3个不同地方，总金额达3500余万元……这一幕发生在陕西省纪检监察机关查办张汉安案过程中。

张汉安，陕西省汉中市城投办原主任、市城市建设投资开发有限公司原总经理，2020年1月被“双开”，后因犯受贿罪一审被判处有期徒刑12年6个月，并处罚金200万元。经查，在城投公司工作7年多时间里，张汉安共收受贿赂3500余万元。

汉中市城投公司是组织管理汉中城市基础设施建设和项目开发的投融资公司，负责汉中重大开发项目的年度投资建设计划，审查建设项目方案、规划和设计，组织实施全市重点基础设施项目建设，属国有投融资平台公司。

张汉安任职市城投公司期间，正值汉中市加快中心城区西扩、一批重大项目全面上马的时期，其中，城投公司负责组织实施龙岗新区建设、城市道路、棚改项目等重要工程。作为公司“一把手”，张汉安在重大项目的决策选择、招投标、资金使用等方面独断专行，经常对项目决策开发、招投标、资金拨付等事项自己拍板。

“大企业、私营老板有求于我，经常举办宴请，动辄名烟名酒、高档酒店会所，时间一长我就习以为常，觉得理所应当……”在与商人老板的交往中，贪图享乐的思想在张汉安心中潜滋暗长，逐渐产生了“为别人办事得到回报理所当然”“我的能力不差，收入也要跟上”等错误思想。

于是，除了频频与商人老板觥筹交错、推杯换盏外，张汉安开始大肆收受礼品礼金，从高档酒水到高档相机，从金银制品到现金消费卡，他来者不拒。

随着思想堤坝的失守，张汉安的贪腐之门越开越大，在公司事务上越发独断专行，听不进去任何不同意见，经常抛开集体决策和监管，硬着头皮上项目。

张汉安多次违规审批建设项目：在某棚户区改造项目中，收受1150万元，帮助某建筑公司及个人进场施工并顺利中标项目；收受某公司合伙人200万元后，要求城投公司财务人员暂缓征收该公司所欠债务；拿到承包商送来的450万元“感谢费”后，安排城投公司财务人员向其支付工程款。

张汉安在项目建设上急功近利、好大喜功，不顾公司资金承受能力，盲目举债、铺摊子、上项目，引发连锁反应。其在任期间上马39个项目，其中11个在建项目估算总投资约104.6亿元，资金缺口高达75.34亿元。为弥补资金缺口，张汉安采取向银行抵押贷款、向私营企业高息借款、上新项目解决老项目资金难题等方式，致使公司债台高筑，棚户区改造等多个项目暂缓或停工，群众因拆迁安置、拖欠工资等问题不断上访。

据办案人员介绍，张汉安肆意妄为，甘愿被“围猎”，在重大项目决策、招投标、资金拨付等环节为不法商人提供帮助，收受贿赂多达110笔。“张汉安收受贿赂涉及项目多、次数多、数额大，是汉中市建市以来违纪违法金额最大的案件，社会影响极其恶劣，教训十分深刻。”

在接受审查调查期间，张汉安反思说：“我把城投公司当作自家‘小菜园’，公私不分、肆意伸手，从开始的半推半就发展到来者不拒，想起来真是羞愧难当、无地自容。”

2 国有投融资平台公司开发资源丰富、建设项目多、资金量大，利用其搞利益输送的新型腐败案件频发

地方政府投融资平台是指地方政府及其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。平台公司主要承担融资和建设两大任务，即为地方经济和社会发展筹集资金，并承担基础设施建设、公共服务项目的具体建设任务。

地方融资平台作为一种融资方式，有助于解决地方政府部门的融资难题，促进地方基础设施建设和经济社会发展。但与此同时，一些国有投资融资平台公司管理不规范、监管不到位，使得国有资产成为个别腐败分子的“唐僧肉”。

有的利用公司在政府项目、政策倾斜、资金集中等方面的优势，在工程发包中暗箱操作。杭州市实业投资集团有限公司原总经理骆旭升，在某大型综合体项目工程中大搞利益交换，受贿金额数百万元。项目工程承包商潘某为感谢骆旭升在施工建设、项目协调、费用结算上的关照，先后送给他现金30万元，后又送其公司3%的股份，该部分股权在当时价值424万余元。四川省成都市锦江区城投公司原董事长周忠利用职务便利，将锦江某绿化及道路养护维修工程项目发包给特定关系人后收取“感谢费”。

有的在融资、举债过程中吃回扣、吃利差。四川省南充市龙门古镇开发建设有限责任公司原董事长周永安，违规出借国有企业资金给私企和个人，以5%至20%不等的年利率收取利息，累计达8000余万元，收受贿赂140余万元。在周忠案中，其在融资环节不履行“三重一大”程序，在财务人员提醒风险并拒绝签字的情况下，依然决定将银行贷款资金借给其他单位使用。

此外，还有的在土地整理业务上冒用普通农民身份低价承包、高价租赁，肥一己之私。有的县2020年查处的腐败案件70%发生在平台公司。

成都市锦江区委常委，区纪委书记、监委主任刘嘉聪分析认为，“城投”“农投”等国有投融资平台公司既是融资主体又是建设主体，经营范围广、业务链条长，呈现出资金量大、项目数多、专业性强等特点。公司主要负责人职权高度集中，社会交往广泛，交往对象庞杂，被“围猎”风险高，一旦缺乏有效监督制约，极易滋生腐败。

3 多年未配备党委书记、纪委书记，以个人拍板取代领导班子集体决策，相关腐败案件暴露一些单位制度缺失、责任缺失、监管缺失

“国有投融资平台公司‘一把手’能调动大量资源，权力集中，受到的监督制约却很小。”刘嘉聪告诉记者，剖析相关案件，其中暴露的制度缺失、责任缺失、监管缺失问题引人深思、令人警醒，亟待解决。

“牛栏关猫”的制度漏洞导致一些人频繁逾越红线。作为地方国企，国有投融资平台公司普遍建立了公司法人治理结构，但一些企业内部权力运行机制和监管机制却不够健全。党委会、股东会和董事会等内部决策机构职责职权划分不够明晰；监事会或独立外部监事履行监督职责流于形式，监事会一年开不了几次会，个别监事长期缺位而得不到及时补充，公司自行制订的规章制度往往原则性规范多，可操作细则少，更缺乏责任追究规则。

据张汉安案办案人员介绍，汉中市城投公司一直未建立议事制度和决策程序，对哪些事项应通过何种程序进行决策没有明确规定。张汉安到公司任职后，在项目开发、土地出让、机构设置、人员调整等重大事项上，往往以个人拍板取代领导班子集体决策。为规避监督，张汉安甚至以提高工作效率为由，擅自将规划发展部、合同造价部、工程部、项目开发部等部门工作人员陆续调离，致使监管部门无法履职。张汉安案发后剖析道：“我抛开集体决策和监管部门，硬着头皮上项目，慢慢就出现未批先建、以罚代建等违法建设项目。”

组织机构不健全，导致“两个责任”难以落实。汉中市城投公司党委自2016年成立以来，一直未配备党委书记，2018年才配备纪委书记。市城投公司党委主体责任和纪委监督责任一直难以落实。张汉安作为市城投办主任、市城投公司法定代表人，在项目开发、土地出让、机构设置、人员调整等公司经营事项上一直缺少组织监督，形成了“一言堂”局面。

行业监管乏力，外部监督缺失。国有投融资平台公司经营过程中，须接受各级各行业行政机关监管，但有的相关行政监管机构对本地国企出现的问题往往尺度较松、监管不严。例如，对于汉中市城投公司未正确履行土地、规划、招投标等前置性程序就开工建设多个项目的情况，上级主管部门并未采取有效措施进行纠正。张汉安作为市城投公司主要负责人，长期收受他人礼金、贿赂，违背民主集中制、“三重一大”决策制度等问题，上级主管部门也未及时发现并采取措施。外部审计事务所为维持业务关系，审计时故意“放水”，甚至连个别财务人员长期挪用公款也未发现。

4 既要及时发现又要严肃查处，促进平台公司不断完善治理结构，一体防范廉政风险、债务风险、金融风险、社会风险

“一些国有平台公司既是融资主体又是建设主体，一手利用政策优势垄断政府业务，一手利用权力地位参与市场竞争。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析认为，平台公司腐败手法更新，靠企吃企、利益输送等问题高发，且极易诱发一系列次生风险。必须采取针对性措施，通过专项巡察、专业审计等方式，及时发现、严肃查处，促进平台公司不断完善治理结构，一体防范廉政风险、债务风险、金融风险、社会风险。

督促完善内部治理，探索推进经营性国有资产集中统一监管。张汉安案发后，汉中市委、市政府印发《关于推进市属经营性国有资产集中统一监管的实施方案》，要求除市国资委及市政府授权的有关单位外，市级党政机关和事业单位今后不再履行国有资产出资人职责，不再以各种名义投资设立经营性企业和经济实体，并对具有一定资产规模和经营能力的企业进行整合重组，对市县融资平台进行集中管理。

深化以案促改、以案促治，防范投融资平台经营风险。相关单位加强制度设计，规范投融资平台日常运营管理，围绕投融资高频风险点列出权力清单，对投融资行为实施事前、事中、事后全方位监督。汉中市国资委出台《国有企业党委研究决定、前置研究讨论事项示范文本（试行）》《市属国有企业党委会议议事规则指引》等规范文件，明确市属国有企业党委前置研究讨论的具体事项，保证企业党委会议事合理化、规范化、制度化。汉中市城投公司推进违规经营投资责任追究体系建设，修订制定20项管理监督制度。

加强日常监管和责任追究体系建设，管住“关键少数”。一些地方和企业强化对平台公司关键岗位人员特别是“一把手”的监督，抓好警示教育，对有禁不止、空转套利等非法行为严肃查处。党的十九大以来，成都市锦江区纪委监委查处国有平台公司主要负责人3人，给予公司高管、部门负责人及具体业务经办人党纪政务处分或组织处理数十人。在查办案件的同时同步查找制度缺失，督促财政和国资部门重新梳理修订国企重大经营事项申报和审批程序；督促发改和建设部门重新修订政府性投资工程项目管理制度；督促审计部门运用专项审计、同步审计等方式加强对国企核心业务的监督检查，并探索对外部审计机构实行“黑名单”制度等。