防治用权腐败 推动破解对一把手监督难题

“一把手”作为党政领导班子的“班长”“关键少数”中的“关键少数”，在地方、单位和部门发展中具有统领全局的作用，既是党风廉政建设第一责任人，也是党风廉政建设的领导者、执行者、推动者。一段时间以来，少数地方“一把手”将党和人民赋予的权力视为私产禁脔，霸道行权、违规用权、任性滥权，甚至以权谋私、大搞利益输送，对所在地方、单位的政治生态、经济社会发展产生恶劣影响。党的十八大以来，党中央高度重视对“一把手”的监督，习近平总书记多次作出重要指示，十九届四中全会、十九届中央纪委五次全会都围绕加强对“一把手”监督作出明确部署。各地各部门认真贯彻落实党中央部署要求，把破解对“一把手”监督难题摆在突出位置来抓，持续开展“一把手”严重违纪违法问题专项整治，有力推动以案促改、以案促建、以案促治，为进一步规范“一把手”权力运行、健全完善党和国家监督体系提供了有益启示。

落马一把手滥用权力的特点

“一把手”严重违纪违法问题本质上是监督失效情况下的权力滥用，一些地方、单位和部门管人管事管权的制度机制不完善，存在上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难等监督“空白”，导致“一把手”权力屡屡出轨越界、脱缰狂奔。大量事实表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象，已经成为“高风险岗位”。从全国来看，十九大后查处中管干部中主要问题发生在“一把手”岗位上的有100多人，鲁炜、王三运、秦光荣、赵正永等就是典型。从各地来看，海南省19个县市中有16个在十八大以来发生过党政“一把手”违法犯罪问题，占比高达84.2%；广东省自十九大至2020年8月底共立案审查调查厅级干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，占比58%。

剖析近年来“一把手”严重违纪违法问题成因，要害就在于一个“权”字，“一把手”堕落轨迹往往是“欲随权长、贿随权集”，其任性滥权行为主要呈现“五个一”的特点。

一是决策“一言堂”。有的“一把手”破坏民主集中制，对“三重一大”事项独断专行、违规“拍板”，造成重大损失。北京市供销合作总社原党委书记、理事长高守良将“霸气”作为信条，在未经风险评估和上会程序情况下，擅自决定投资项目，导致巨额投资款及利息难以收回。杨思涛在任海南省澄迈县委书记期间，擅自以县投资委员会会议代替县委常委会会议或县政府常务会议，违规决策议题220个，从中攫取巨额利益。

二是用人“一句话”。有的“一把手”违反组织纪律，滥用干部人事推荐权、决定权，拉山头、搞派系、结圈子。鲁炜任人唯亲，在中央网信办形成“小圈子”，“圈内人”称其为“老板”。火荣贵在任甘肃省武威市委书记时，把干部岗位和职务当成私有财产，随意任免、频繁调整，催生一批“刚出月子的干部”“百天干部”。

三是花钱“一支笔”。有的“一把手”随意挥霍公款、侵占公物，公私不分、损公肥私。李贻煌利用担任江西省江铜集团“一把手”职务便利，指使下属采取虚列账目等手段非法占有公共财物268万余元，他曾说，“在我眼里，江铜就是我个人的企业，就是自家钱袋子，从江铜吃点、喝点、拿点算什么呢？”四川省广安日报社原党组书记、总编辑唐云峰把单位660万元公款当成“私房钱”出借谋利，还私设小金库用于接待送礼和个人开支。

四是项目“一手抓”。有的“一把手”把规划权、审批权视为禁脔，大搞官商勾结、利益输送、权力变现。陕西省洛南县原县委书记雷二虎、县长刘明智把各自家乡老板带到洛南承揽工程，修建县环城路时，北边工程由书记的人干、南边工程由县长的人干，“南北分治”、各收其利。海南省十八大以来查处的县市党政“一把手”大都涉及工程项目和土地腐败。

五是出事“一锅端”。“一把手”出问题极易传染蔓延，危害班子、带坏队伍，形成站队式、抱团式腐败，被查处时往往会“拔出萝卜带出泥”。重庆市黔江区委原书记杨宏伟被通报为“任职地区政治生态的最大‘污染源’”，受其影响，该区70余名处级干部因违纪违法问题被查处。贵州省独山县委原书记潘志立被查处后不到1年时间，该县就有10名处级干部、200余名科级及以下干部涉案被立案审查调查。

打出遏制一把手权力寻租的组合拳

“一把手”严重违纪违法问题顽固存在、易发多发，一再验证了“没有监督的权力必然导致腐败”的铁律，凸显了权力极易被腐蚀的特性和监督的极端重要性。各地各部门牢牢抓住“权力”这个关键推进以案促改，从规范约束“一把手”用权入手，紧盯“一把手”权力运行的廉政风险点，强化查办案件和警示教育的震慑效应，完善管权治权限权分权的制度机制，构建全方位、多层次、常态化的监督体系，推动“一把手”正确用权、廉洁履职，防止“一把手”变成“一霸手”、“领头羊”沦为“害群马”。

——严肃惩处和警示教育相结合，督促“一把手”审慎用权。针对“一把手”严重违纪违法问题的特点规律，加大对长期在同一地方、单位或部门任职的“一把手”，权力集中、资金密集、资源富集的部门和行业的“一把手”等违纪违法问题的查处力度。在此基础上，采取通报曝光、案件剖析、警示教育、廉政谈话等多种形式，持续强化震慑、传导压力，做深做细思想政治工作，使各级“一把手”明纪法、知敬畏、守底线，自觉培养现代文明人格。海南省委对全省市县委书记进行集体廉政谈话，深刻剖析建省以来查处的市县党政“一把手”案件，发挥同级同类反面教材警示作用，会后多个市县党委常委会相继召开专题民主生活会，进一步压实主体责任和第一责任人责任。广东省委举办第19期领导干部党章党规党纪教育培训班，市委书记、市长、县（市、区）委书记、省直单位党组（党委）书记共300多名“一把手”参加培训，接受警示教育。贵州省召开全省党风廉政警示教育大会，通报了该省被查处的“一把手”任性滥权典型问题，为参会的4000余名党员领导干部打“预防针”。广西壮族自治区南宁市委组织全市党政“一把手”旁听武鸣区委原书记韦敏宏收受贿赂案庭审并召开专题座谈会，查找反思“当官发财”、理想信念滑坡的根源，深化以案促改。

——“打补丁”“戴紧箍”“堵后门”，明确“一把手”权责边界。一是针对“一把手”廉政风险点“打补丁”，编制“一把手”权力清单，制定重大事项请示报告条例，实行“一把手”违规插手干预重大事项记录制度，探索建立“一把手”权力运行公开以及在一定范围内公开个人有关事项等机制。宁夏等地出台党政主要领导干部“五不直接分管”（不直接分管人事、财务、行政审批、公共资源交易、工程项目建设）制度，实行“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”权力运行机制。二是针对“一把手”无视制度、架空班子问题“戴紧箍”，完善党政部门依法决策机制，颁布并严格执行《重大行政决策程序暂行条例》等制度规定。广东省佛山市明确规定“三重一大”事项决策必须集体研究，“一把手”不能以现场办公会、招商引资会、文件圈阅等形式决定，召开班子会议集体研究工作时应末位表态。三是针对“一把手”“三拍”式（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）决策问题“堵后门”，国务院国资委印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，明确对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的央企经营管理有关人员，实行重大决策终身问责，形成分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究体系。

——做细做实日常监督，防范“一把手”权力越轨。一是认真贯彻《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，强化上级党组织对下级“一把手”的监督。广西北海制定《落实全面从严治党政治责任“书记点题谈”实施方案》，要求全市各级党组织“一把手”加强对下级“一把手”监督，目前已开展“书记点题谈”活动363场，参加人员8962人次，解决问题436个。二是充分发挥纪检监察机关专责监督作用，积极探索实践“两谈一述”（上级纪委同下级党委有关班子成员集体谈话、上一级纪委书记定期与下一级党委书记谈话、下一级党委书记在上一级纪委全会述责述廉并接受评议）等监督方法。天津市纪委监委在与下一级党委书记谈话中坚持主体责任检查考核、巡视整改、新任职干部、本地区本单位出现重大违纪违法案件、发生失职失责问题等“五必谈”。新疆巴州纪委监委各派驻（派出）机构综合运用听取汇报、列席民主生活会、提出纪检监察建议等形式，加强对被监督单位“一把手”监督，两年来共开展专项监督检查680余次，参与指导民主生活会470余场次。三是创新载体手段，提升监督实效。浙江省余姚市纪委监委运用数据分析手段提升监督管理能力，建立涵盖审查调查、违纪违法、涉纪信访、作风监督等方面关键指标变化态势表，为上级党委监督下级“一把手”提供“粮草”。中储粮集团在全系统直属企业探索设立监督执纪小组，由纪委书记任组长，选配3至5名老党员、老职工代表为成员，对直属企业“一把手”及管理中的重大问题开展监督。

形成“头雁”领航、队伍建强、生态优化、发展提质的效应

经过各地各部门连续几年的集中整治、专项治理，“一把手”严重违纪违法问题以案促改工作不断拓展深化，有效督促“一把手”当好“头雁”、带好队伍，形成了以上率下、上行下效的示范引导效应，营造了风清气正、干事创业的良好氛围，推动了政治效果、纪法效果、社会效果有机融合、互促共进。

——惩治震慑、政策感召、教育引导的综合效能逐步释放。2020年1至10月，全国纪检监察机关共约谈领导班子成员、重点岗位人员53.4万人次；立案审查调查县处级以上“一把手”4347人。在持续高压态势和警示教育强大攻势下，不少有问题的“一把手”抛弃侥幸心理、放下思想包袱，选择相信依靠组织，主动投案自首。海南省纪委监委2019年3月召开东方市系列腐败案件进展通报暨警示教育大会，会后包括19名省管干部在内的68名干部主动向组织交代问题。据不完全统计，2020年以来全国已有20余名省管干部投案自首，其中不乏地方党政“一把手”，如云南省楚雄州人民检察院原检察长周映枢、山西省阳泉市中级人民法院原院长陈明华、内蒙古自治区乌海市人大常委会原党组书记郝健君、河北省定州市委原书记王东群等，持续释放惩防结合、纠治并举的强烈信号。

——抓党建、正风气、强队伍的针对性实效性显著增强。安徽省委以赵正永、张坚案为反面教材，在全省县处级以上领导干部中组织开展警示教育，做深做实日常监督、对“一把手”监督，2020年上半年全省纪检监察机关检举控告类信访举报数同比下降19.4%，立案数、处分人数同比分别下降25.2%、20.4%，群众身边不正之风和腐败问题查处数、处分人数同比分别下降10.5%、24%。云南省昆明市2020年以来对落实“两个责任”不力的13个党组织、147名党员领导干部进行追责问责，并完成涉及党政“一把手”4000余人次《廉洁自律情况征求意见表》的查询、回复工作，有力净化了政治生态。

——规范“一把手”用权的制度机制日益完善。贵州构建“政治监督活页、廉政档案建设、巡视巡察上下联动”和“持续深入推进领导干部利用茅台酒谋取私利问题专项整治”的“3+1”监督工作格局，着力实现对“一把手”监督的可量化、可检查、可评估。海南省屯昌县在原县长匡文胜因贪腐落马后着力补齐制度短板，制定出台《党政主要领导干部每年集中廉政谈话制度》等110项制度，修订27项，形成用制度管权、按制度办事的工作机制，有效压缩权力寻租空间、斩断利益输送链条。

——有力助推地方经济社会高质量发展。海南省东方市先后发生过三次系统性塌方式腐败，严重破坏干事创业氛围，全市规模以上工业增加值、GDP增速一度沦为全省倒数第一。在省纪委监委督促指导下，该市持续深化以案促改，以党风政风的好转助推经济社会发展驶入“快车道”，2018年全市GDP增速、固定资产投资增速均在全省排名第二，财政收入增长10.7%。贵州省三都县以县委原书记梁嘉庚严重违纪违法案为鉴，全面自查整改形象工程、政绩工程，加快推进脱贫攻坚、产业发展、教育医疗等6类“必须为”项目，稳妥推进特色城镇建设、园区工程等13类“暂缓为”项目，坚决停止大公园、大赛场、大牌楼等6类短期内不能惠及群众的“不能为”项目，校准了导向、赢得了民心。

工作启示

“一把手”严重违纪违法案一再表明，相对其他班子成员和领导干部，“一把手”位置更加特殊、地位更加重要，如果监督制约失位失效，必然产生任性滥权、以权谋私等种种乱象，反腐败斗争就会陷入前腐后继、查不胜查的泥潭之中。对“一把手”监督是党内监督中的重点、难点，也是必须抓好的“牛鼻子”。各地各部门推动“一把手”严重违纪违法案以案促改工作，以鲜活实践回答了谁来监督、监督什么、怎么监督等问题，为破解对“一把手”监督难题提供了经验启示。

第一，坚持和加强党的全面领导，构建纵向贯通、内部衔接、横向协同对“一把手”监督格局，形成监督合力。“一把手”严重违纪违法案以案促改工作之所以能够取得显著成效，关键就在于把党的集中统一领导贯穿全过程，注重整体谋划、统筹推进，推动主体责任和监督责任一体落实、党内监督和其他各类监督贯通协调。各级党委（党组）强化“主”的责任和“导”的作用，一级抓一级，层层传导压力，认真贯彻《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，加强对所管理的领导干部的监督，特别是推动上级“一把手”抓好下级“一把手”；各级纪委监委落实双重领导体制，充分履行协助职责和监督责任，正确处理监督和支持的关系，积极探索“两谈一述”、参与指导民主生活会等监督机制；健全“四项监督”统筹衔接工作机制，探索建立监督工作联席会议制度，完善信息互通、资源共用、力量协同、成果共享机制，推动党内党外各类监督同向发力、形成叠加效应。

第二，坚持深化改革、创新驱动，优化对“一把手”监督的机制理念方法，提升监督效能。加强对“一把手”监督，必须发扬改革创新精神，着力攻坚克难。比如，在保障党中央已经明确的对“一把手”监督制度刚性运行的同时，与时俱进、因地制宜地推动制度创新，及时把成熟经验上升为制度机制，转化为规范约束“一把手”权力运行的治理效能。比如，创新监督理念、丰富监督方法，紧紧围绕“人”和“事”两条线开展监督，促进传统“面对面”监督模式与大数据监督模式融合发展，通过比对碰撞及时发现“一把手”权力运行不规范等问题，提高对“一把手”监督的精准性有效性。实践证明，改革创新就是生产力，对于深化以案促改和破解监督难题同样有效管用。

第三，坚持“三不”一体推进，推动对“一把手”教育、约束、纠偏协调协同，深化标本兼治。“一把手”严重违纪违法案以案促改是一项系统工程，以查办案件为基础，以查摆整改为抓手，以规范约束“一把手”权力运行为目的，全过程贯穿着“惩、治、防”辩证统一的理念。精准纠治“一把手”违纪违法问题，始终保持有贪肃贪、有腐反腐的高压态势，形成强大震慑；举一反三优化“一把手”权力制约机制，编制权力清单，建立内控制约机制，健全领导干部违规插手干预重大事项记录制度，实行异地交流、定期轮岗、任职回避、离任审计等制度，强化制度约束；丰富完善“一把手”廉洁教育体系，把党性剖析作为民主生活会、组织生活会的重要内容，推动同级同类警示教育制度化常态化，使“一把手”真正感受到监督、习惯被监督、主动接受监督。（钟纪言）