从安吉实践看“信访超市”——专访武汉大学社会学院研究员、博士生导师杨华

有事您说话，这里有家“信访超市”。

3月30日，习近平总书记在浙江考察期间来到安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心，了解群众矛盾纠纷一站式接收、一揽子调处、全链条解决模式运行情况。习近平总书记强调，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，把党员、干部下访和群众上访结合起来，把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。安吉县的做法值得推广。

“信访超市”为何让群众省心又省力？它最核心的创新是什么？围绕这些话题，我们专访了武汉大学社会学院研究员、博士生导师杨华。

“信访超市”让群众只跑一地，使问题在“超市”内部获得解决

问：“信访超市”好在哪儿？最核心的创新是什么？

杨华：“信访超市”是一项接地气的治理机制创新。它起到了整合矛盾纠纷调处力量、资源和平台的作用。有的矛盾纠纷依靠单个部门无法解决，有的责任主体不清晰，“信访超市”使矛盾纠纷调处有责任单位，形成了合力。它集合纪委监委、信访、公、检、法、司等数十家单位，形成了相互补位、相互监督、相互促进的矛盾纠纷多元化解平台，提高了调处效率。它实行一站式接收、一揽子调处、全链条解决，各部门在联合接访、联合调处、联合督办中相互监督，确保了公开透明，提高了矛盾纠纷调处公信力。它采取开门迎客方式，减少群众跑腿次数，使问题在“超市”内部获得解决，或在工作人员引导下前往相关部门解决，让群众“求告”有门，提升了群众满意度。

高效便捷、低成本解决问题，是“信访超市”创新的本质。它借鉴了浙江“最多跑一次”的改革理念，弥合了信访体制中的部门缝隙，在保持体制不变的情况下实现了治理机制创新，体现了我们的制度优势。　　

“信访超市”的精髓，就在于对县一级矛盾纠纷和信访处理力量、资源、平台的整合

问：支撑“信访超市”的制度是一个复合体而不是单一体，这套制度的精髓是什么？

杨华：“信访超市”的运转，主要依靠以下制度支撑：制度体系支撑。包括“一窗”式受理群众诉求、推行信访代办（代跑）、“五调联动”（诉调、警调、检调、专调、访调）、线上线下联动等，推动群众纠纷化解和信访“最多跑一次”“最多跑一地”。信息平台支撑。建立了浙江政务网、基层社会治理综合信息系统、视联网、公检法司等部门信息共享共用机制，打造集线上流转办事、动态管理、调度指挥、预测预警、精准决策于一体的县域社会治理“智慧大脑”。监督机制支撑。建立了上下对接的协调办事机制、阳光透明的公开监督机制，依托信息化手段，推进业务上下协同、数据互通共享，优化可查询、评价、跟踪、督查的办事流程。

“信访超市”的精髓，不在于具体怎么做，而在于对县一级矛盾纠纷和信访处理力量、资源、平台的整合。这是一种常态化整合，不是运动式整合。运动式整合是通过领导权威整合相关部门资源，集中处理“某一件”事，它是“一事一议式”的。常态化整合是将相关资源制度化整合在一起，用以解决“某一类”事。其前提是，“某一类”事的出现不是个别的、偶然的、缺乏规律的，而是成规模、有规律的。在这种情况下，通过制度建设将资源整合的方式固定下来，可以降低行政成本，提高工作效率。

学习“信访超市”要因地制宜，要有制度本地化的策略

问：从政策扩散的理论视角来看，其他地方要推广安吉的做法，需要注意什么？

杨华：政府间学习是政策扩散的关键。基层社会出现的治理问题，在不同地方有个性也有共性。对于共性问题，各地在探索解决之道时，会关注其他地方的成功经验。

安吉属于发达地区县市，工商业发达，流动人口多，劳资纠纷多，许多矛盾常常超出村和社区的范围。当县一级矛盾纠纷和信访问题呈现出规模性、规律性、法律相关性强等特点时，就有必要常规性地、制度化地整合部门资源去解决这些问题。一些东部沿海和隶属大城市的县市，矛盾纠纷和信访问题与安吉情况相似，可以学习其经验，构建适合自己的“信访超市”。某些中西部县市，基层社会矛盾仍然集中在村镇两级，县市层面还处在零星、弥散和没有规律的状态。这种情况下可以“一事一议式”的去解决，未必要专门构建“信访超市”。制度建设也是需要成本的。所以学习“信访超市”也要因地制宜，要有制度本地化的策略。　　

将矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，是一种有效、管用、经济的治理选择

问：把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，这一点为什么重要？

杨华：基层是社会治理的一线，是解决矛盾纠纷的第一道关口，把好这道关口至关重要。基层最了解矛盾纠纷的症结，可以利用最佳时机解决问题。矛盾越上交，越容易错过最佳时机，产生新矛盾新问题。在基层也方便动员社会力量参与矛盾纠纷解决。浙江诸暨的“枫桥经验”，很重要的一点就是动员乡村各方力量，尤其是民间有威望的人士参与调解工作。如果矛盾上移，社会资源难以介入，矛盾就可能越来越刚性，越来越难以解决。将矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，也是一种更经济的治理选择。矛盾一旦上移，就要通过行政化、正式化的方式去处理，耗费资源多，效果也不一定好。相比之下，基层治理是低成本治理。在一定意义上，村镇一级的矛盾纠纷解决机制，甚至比区县一级更重要。区县一级制度设计通常高度行政化，运行成本相对较高。村镇一级可以相对简约，以解决问题为导向，充分调动乡村社会的力量参与。　　

“说事评理议事普法中心”整合了乡镇一级的纠纷调解和信访力量

问：“信访超市”是区县一级的矛盾纠纷解决机制，你谈到乡镇一级关口的重要性，在这方面基层有什么好做法？

杨华：乡镇一级做的较好的，是北京市平谷区在各乡镇街道创设的“说事评理议事普法中心”。其实质跟“信访超市”一样，都是常规性地整合相关单位资源，围绕相关案件进行集中会诊和攻关，增强解决问题的能力。不同的是，它的整合是在乡镇一级。乡镇案件相对较少，相关单位不需要派驻日常工作人员，而是采取“中心”值班制，有事再由“中心”调度相关单位和人员。“中心”还会组织干部进村下访，动员乡村社会贤达人士参与纠纷调解，这就实现了党员干部下访与群众上访的结合，群众“有事能说、有苦能诉、有理能评、有法能讲”。　　

在群众中解决群众的问题，许多问题就可以发现并解决在萌芽状态　　

问：把党员干部下访和群众上访结合起来，这是中央一直强调的。干部下访为何重要？在下访、上访的结合上，基层有什么好做法？

杨华：领导干部下访到基层，与群众打成一片；接待群众上访，做好“送上门的群众工作”，这是走好群众路线的两种形式。通过干部下访，掌握基层社会基础情况和普遍性问题，可以更好解决群众上访反映的问题。通过接待群众上访，在个案问题、特殊事件上透视普遍问题，可以有针对性地出台政策一揽子解决问题。

领导干部下访，还意味着解决问题的力量和资源下沉到基层一线，意味着工作作风的转变。在群众中解决群众的问题，许多问题就可以发现并解决在萌芽状态，减少群众上访。对于群众来说，干部下访，拉近了干群关系，群众反映问题的成本降低，问题解决起来也更容易。驻村、联村、包村制度就是典型。乡镇干部通过这种方式承担所驻所包村的治理责任，与村里的干部群众密切接触，了解其需求，发现问题第一时间找出解决办法，这样就能将体制内的资源供给与群众的需求偏好结合起来，实现把问题解决在基层一线的目的。

基层社会治理的创新，都是为了解决实际问题而创造

问:“信访超市”受到关注，给基层社会治理带来了什么启示？

杨华：治理机制创新必须与治理需求结合起来。机制创新的目的，是通过改革创新使体制内的资源更精准地对接治理需求，解决具体治理问题。近年来浙江、江苏、北京等地基层治理的一些创新，比如“最多跑一次”“河长制”“权力清单36条”“涉农资金整合”“街乡吹哨、部门报到”“说事评理议事普法中心”，都是基层干部群众为解决实际问题而创造出来的有效经验。除了调动体制内的积极性，基层社会治理还必须调动群众的积极性。比如在浙江、北京平谷等地，有的农村建立了新乡贤人才库，给他们颁发证书，调动其参与调解，群众工作就好做多了。　　

纪检监察机关以精准有力的监督促进完善发展，推动了基层治理的制度化规范化　　

问：纪检监察机关在推进基层治理过程中发挥了什么作用？

杨华：基层纪检监察机关以精准有力的监督促进完善发展，推动了基层治理的制度化规范化。比如乡镇纪委督促指导农经站推进村社区财务、报账等制度建设，督促指导乡镇招投标经发办推进招投标相关制度建设。为基层中心工作、重点工作的推进提供纪律保障。比如加强对脱贫摘帽后“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”情况的监督检查，保障脱贫攻坚决战决胜。整治群众身边腐败和作风问题，深挖“保护伞”、严查“村霸”，起到了激浊扬清的作用，净化了基层政治生态。这些对推进基层治理都非常重要。（韩亚栋）