惩防扶贫领域腐败应从治理项目扶贫碎片化开始

近年来，针对扶贫领域不断出现的腐败问题，中央高度重视，相继在十八届中央纪委六次、七次会议以及十九届中央纪委二次、三次会议上进行强调，明确指出要深入开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理。地方部门在预防和惩治扶贫领域腐败和作风问题上探索出了不少办法。然而，从党的十九大后第二轮中央脱贫攻坚巡视26个对象的反馈来看，情况不容乐观，“扶贫领域腐败和作风问题、形式主义、官僚主义问题”依然存在，一些地方在扶贫领域的腐败问题仍然突出。笔者认为，现有治理思路和方法还存在一些不足，治理腐败须从治理项目扶贫场域结构碎片化入手。

碎片是事物结构散乱、功能分异、运行各行其是的表现。项目扶贫场域的碎片化主要表现为以下三个方面。

一是项目扶贫供给主体碎片化。精准扶贫是一项国家战略，具有重要的政治意义，参与主体众多。我国扶贫开发实行“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、县抓落实”的工作机制，县级政府处于关键位置，乡镇政府配合县级有关部门开展工作。项目扶贫主体包括供给主体和需求主体，供给主体是提供扶贫项目的主体及参与实施扶贫项目的主体，包括政府、企业和社会组织三大类，其中政府是最重要的扶贫主体，其结构包括纵向的“条条”与横向的“块块”。从“条条”来看，包括从中央到地方的各级政府部门，即国务院—省级政府—市级政府—县级政府—乡镇；“块块”是指各级职能部门。“条条”与“块块”构成复杂交错的格局，扶贫项目在这个格局中缘起、流转、运作，各种利益主体有各自的利益诉求和行动逻辑，造成项目扶贫供给主体碎片化，即多主体供给扶贫项目，但又缺乏有机联系和协调一致，这种状态极易留下项目监管的盲点。

二是需求主体的复杂性与供给主体的不对称造成碎片化。需求主体即扶贫单元，包括区域、县域、乡镇、村庄、家庭、个体，分别构成贫困区、贫困县、贫困乡镇、贫困户、贫困个体。扶贫需求主体贫困原因及需求是不同的，使得在满足扶贫需求主体项目供给层面，往往存在信息不对称、瞄准偏差等情况，一些地方甚至出现争当贫困户和贫困县的情况。在项目进村过程中，村干部与村民之间信息和角色差异使二者对项目的感知呈现分化状态，二者之间如果缺乏有效沟通，心力分散而不能形成合力，就容易为部分村干部在承担公共职能的同时大肆追求自我利益创造条件，从而出现贪污腐败，挪用或侵吞项目资源的情况。

三是项目扶贫内容多元整合难度大所产生的碎片化。扶贫项目的来源及资源的提供主体是多元的，由此决定项目扶贫内容的多样性以及追求目标的多元化。作为政府职能部门的“条条”，担负着相应的扶贫任务，负责把资源发包出去。在我国，中央财政专项扶贫资金有10类专项，涉及7个主管部门，各部门的专项之间、同一部门扶贫专项与其他专项之间存在交叉重复，经常出现多项资金投入同一项目的现象，极易为腐败带来空间。扶贫办在实践中担任资金下发及使用监督、效果评估的角色，主导着扶贫款的具体投向、工程验收等日常工作。现实中，扶贫款使用权往往很集中，又缺乏有效监督，这就容易为暗箱操作及贪污腐败埋下隐患。

项目扶贫场域中的腐败行为具有四个特点：一是扶贫项目的最终落实及其体现是资金，而资金是构成腐败行为发生的载体；二是扶贫项目主体关系复杂，意味着利益诉求的多样性以及信息传递和行为选择的差异性甚至异变性；三是腐败行为方式多种多样，有侵占、骗取、挪用、合谋、违规、造假等六种形式，造成扶贫资金部分或全部不能落地；四是廉政风险点在空间上集中于县级、乡镇级、村级，在环节上集中于精准识别阶段、项目竞争阶段和项目实施阶段。上述碎片化状况主要体现为扶贫项目要素的散乱、断裂、重叠与空隙状态，是项目扶贫场域结构失衡的表现，也是部分扶贫干部出现腐败行为的客观诱因。由于这些碎片化状况的存在，基层政府、资本方、村庄精英等强势利益主体容易结成利益联盟，通过各种“共谋”吸吮“项目下乡”中的财政资源。从精准扶贫政策在村庄级层面实施过程和效果来看，扶贫补助被村干部及其关系人侵占冒领和扶贫项目与贫困户实际需求脱节等在“最后一公里”的瞄准偏离现象时有发生。因此，治理扶贫领域腐败行为就是治理项目扶贫场域的碎片化，即在找到扶贫项目可能的断裂点基础上，采取措施防控、弥补、修复断裂点。

首先，应加强项目扶贫供给主体的整合性。由于扶贫项目供给主体多元，存在各自为政的情况，加强整合是必要的。整合就是在扶贫部门、职责、工作机制等方面建立沟通协作机制，有效减少衔接中的断裂点。一是中央层面的整合：参与扶贫的各职能部门要加强协调，建立联席会议制度，明确各自责任，形成既合理分工又相互协作的工作机制，减少衔接中的断裂点。二是省级层面的整合：针对辖区贫困县，整合省级扶贫职能部门，建立联席会议制度，减少衔接中的断裂点。三是县级层面的整合：针对所辖贫困乡镇，整合县级扶贫职能部门，建立联席会议制度，减少衔接中的断裂点。四是乡镇层面的整合：乡镇和村是扶贫的主战场，是扶贫项目落地之处，也是腐败行为高发频发之处，需要建立扶贫项目清单，既要上报县级部门，又要向乡镇所辖的贫困村和贫困户进行公开。

其次，要注重扶贫项目结构的合理性。需要把多渠道项目资金从功能整合角度进行设计，与贫困乡镇整体发展规划结合，防止扶贫项目结构失衡。这需要调查贫困乡镇产业、自然环境、人文传统、人口结构等基本情况，筛选出影响发展的重要因子，由乡村规划师进行扶贫整体设计，有针对性地供给扶贫项目，减少扶贫项目盲目性导致的碎片化，这在很大程度上也可有效抑制项目碎片化带来的廉政风险。

此外，要促进精准扶贫监督力量的整合性。借鉴中央反腐败协调小组设立国际追逃追赃办公室的成功经验，设立精准扶贫监督办公室，吸纳扶贫、财政、农业、发展改革、水利等相关扶贫部门领导成员，建立专门沟通协调机制，形成监督合力，对于监督中发现的疑难问题，要发挥扶贫领域技术专家、管理专家、评估专家的作用，为扶贫提供专业支持。与此同时，推动纪检工作向村级延伸。根据江苏省的经验，应以县为单位整合全县的纪检力量，成立多个纪检监察工作室，分片进驻农村一线，农村工作室直接设在乡镇，便于对重大项目、惠农资金进行监督监察，也便于接待群众来访。

（作者系成都理工大学教授，博士；本文为四川省农村发展研究中心、四川省软科学资助项目成果）