关于推进“纪法贯通、法法衔接”的实践与思考

在监察体制改革的过程中，如何确保纪法全面贯通、法法无缝衔接，是纪检监察机关能否高效、顺畅履行职责的关键。纪检监察机关需要增强干部依法履职的“内功”，又要完善与公检法衔接配合的“外功”，以法治思维和法治方式反腐败。

近日，福建省福清市纪委监委梳理在履行监督执纪问责和监督调查处置职责过程中协调贯通、一体推进的经验，剖析实践中遇到的问题，研究提出有针对性的意见建议。

实践及成效

注重人员融合，打牢思想根基。一是把握转隶这个重要环节，采取“一对一”谈话的方式全覆盖开展谈心谈话，虚心听取转隶干部的意见建议，引导转隶干部正确对待岗位变动,并全身心向工作聚焦。二是通过科学编组实现人岗适应。在机构设置和人员配置上，统筹考虑人员的优化重组、交叉混编，把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门，熟悉法律文书和诉讼业务的干部充实到案件审理部门，通过实战加速人员队伍深度融合，着力提高监督执纪和审查调查能力，实现纪委监委内部的纪法高效衔接，为后续移送阶段法法衔接铺平道路。

理顺内部流程，完善运行机制。一是从最亟须的工作流程抓起，理顺内部运行机制。细化监督执纪和审查调查工作运行规范及操作流程，体现主要业务部门之间相互协调、相互制约的工作机制。同时，在实际办案过程中完善立案决定书、调查报告、审理报告、起诉意见书、谈话笔录等工作文书，并对文书管理使用进行细化和规范。二是注重完善内控机制，促进衔接高质高效。探索完善依照法定权限行使权力、开展工作的具体流程，坚持集体决策、严格审批权限、健全内控机制。从源头抓起严把初核这个纪律审查和调查处置的入口关，在立案审查调查阶段，严格划清违纪、违法与犯罪之间的边界，对于涉及违法犯罪的，同步进行执纪审查和监察调查。着眼于规范使用调查措施，进一步严格调查措施审批权限和使用程序；着眼于审查调查与职务犯罪证据标准衔接，严把事实关、程序关和法律适用关，同时规范审理室提前介入的责任范围、工作程序、职责边界等，进一步促进纪法贯通、法法衔接。

加强外部协作，实现有序衔接。充分发挥市委反腐败协调小组作用，与相关行政执法部门加强协调配合，建立健全线索双向移送机制以及线索核查结果反馈机制，形成反腐败工作合力。在信息查询、技术调查、措施使用方面与公安机关协作顺畅，同时在邀请检察机关提前介入、案件移送、诉讼阶段审查审理的跟踪对接等方面与司法机关有机衔接，严格按照刑事审判的标准和要求收集固定审查运用证据，把握好程序规定。

问题及原因

对于纪委监委职责内涵及贯通衔接的认识有待进一步提高。纪委的监督执纪问责和监委的监督调查处置职能如何对接贯通的问题，部分干部存在认识不清、理解不深的问题。如有的干部对纪委监委首要职责是监督的认识不到位，轻监督重审查调查，有的甚至对监督抱有偏见，认为搞监督就是“放水”，因而对监督缺乏热情。又如，有的干部错误地把监察“全覆盖”理解为“啥都管”，对监察对象范围和边界混淆不清，这样很容易偏离纪检监察机关工作职责，使得“全覆盖”失去了本身应有的震慑效应。

纪委监委的机制制度有待进一步完善。监察体制改革后，尽管各地都已经探索建立了工作机制的基本框架，但在纪检监察机关内部外部衔接上还需要在实践中不断细化完善。如，纪检机关内部的信访、案件管理、执纪监督和审查调查部门之间，问题线索的传递如何更加紧密有序，审理部门和执纪监督、审查调查部门之间如何更好地衔接合作需要进一步探索完善。同时，在监委与司法机关的衔接方面，还需要在线索移交、指定管辖、提前介入、案件移送、补充调查、不起诉复议等方面进一步细化明确。

有关纪委监委的履职内容、处理标准和实施细则有待进一步明确。随着纪委监委职能的增加，监督范围和对象得到拓展，具体监督哪些内容、如何监督、如何处理需进一步细化明确。如，在基层工作实践中，存在执纪监督中对“四种形态”的把握运用还不够透彻，如何精准把握各种情形，具体什么样的行为适用第一种形态，什么样的情形能相互转化等，需要进一步明确。

纪检监察干部队伍建设有待进一步加强。监察体制改革后，尽管纪委监委的干部总数有所增加，但随着监察对象大幅增加，提升干部专业化素质的期待更加迫切。如，调研显示，尽管已经进行了比较密集的培训，但一些转隶干部对纪检监察领域知识不够熟悉、监督执纪工作经验仍然不足；原纪检干部的法治意识不够强，对于刑事标准的把握仍有欠缺；一些纪检干部在监督执纪和审查调查方面的能力不够全面，专业化水平不高。

对策及建议

紧扣融会贯通，做好提升站位文章。牢牢把握纪委监委的第一属性是政治属性，把讲政治作为根本要求、首要素质，贯穿于纪委监委履职的全过程。要从讲政治的高度依规依纪依法履职尽责，严格依照党的原则、纪律、规矩和法定权限、规则、程序办事，把握权力边界和政策界限，用好纪律和法律“两把尺子”、纪律和法律“两种语言”，先用纪律的尺子对党员干部的行为进行衡量和认定，用纪律管住大多数党员干部，再用法律的尺子守住底线不放松，实现纪法衔接贯通。

抓好规范运行，做好内部衔接文章。一是积极探索纪检监察机关内部运行机制。进一步梳理明确内设机构职责，积极探索监督、审查、案管、审理相对分离的组织创新和制度创新。执纪监督部门负责日常监督，执纪审查和执法调查部门不固定联系地区和单位，实行一案一指定、一事一授权，案件审理部门统一审核把关。重大案件处置由执纪监督专题会、审查调查专题会等集体决策，防止权力滥用等行为发生。二是要不断探索合理规范的工作制度。围绕责任分工、审查调查措施、证据规则、常用文书等，制定涵盖执纪审查和监察调查各环节的工作规程，在优化执纪监督和执法监督方法、完善内控方法等方面下功夫。

着力完善制度，做好“外部衔接”文章。构建在党委统一领导下，纪检监察机关与公安机关、检察机关、审判机关多环联动、协同配合的工作机制。一是检察机关与监委的衔接机制，完善包括重大疑难案件提前介入机制、案件移送受理机制、变更强制措施衔接机制、审查起诉衔接机制、移送案件退回补充侦查、调查证据审查等程序规定。二是审判机关对监察证据审查认定，构建完善事实审查认定、审判信息通报、缺席审判等相关机制。三是公安机关对监察办案配合执行，构建完善统一对口管理、互涉案件管辖衔接、公安机关协助监委调查、涉嫌职务犯罪线索移送等机制。四是司法行政机关与监委的配合执行机制，构建完善监察案件司法鉴定、律师参与职务犯罪案件办理、职务犯罪线索移送等机制。（福建省福清市纪委监委课题组）