高波：实现中国特色政治话语“入法”

法律制度作为政治上层建筑的重要组成部分，其实施过程和政治要素有着复杂而密切的联系。理论上讲，现代社会的法律和政治都不是自说自话、相互隔绝的封闭系统，不能脱离政治空谈法律的功能，也不能脱开法律空想政治的愿景。现实地看，创制监察法既是中国法治建设的壮举，也是党和国家政治生活的大事。监察法话语体系作为内在思想体系和外化表达体系的统一体，不仅有立法上的原创性，也呈现政治上的先进性。研习监察法要运用中国政治话语体系的基本立场、观点和方法，解读其核心价值、基本逻辑、结构功能等内容。不能照搬照抄西方政治学概念、政党政治学说和政治理论模式，而是要从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度，回答监察法“为何制定、谁来执行、怎样实施”等问题，得出立足中国国情，体现中国特色，符合中国政治实际的科学结论。新时代中国政治话语的若干“核心理念”，就是监察法至关重要的话语来源。

立法思想突出坚持党的领导的政治原则。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。坚持党的领导和社会主义法治的内在一致性，强调社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，依法治国和依规治党一体推进、互相促进，是中国社会主义法治建设的基本经验，也是中国法治与西方“宪政”的根本区别。坚持和加强党对监察工作的全面领导，是党“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”的全新例证，也是指导监察法立法执法创新实践的“定海神针”。对监察法进行的创制和规范，不是对原有行政监察法进行法条或程序上的技术性修改，而是负载了国家监察体制改革的政治和制度成果，把党对反腐败的政治领导和领导反腐败的政治成果转化为国家法律。监察法的立法目的，是为了加强党对反腐败的集中统一领导，实现对党内监督未覆盖或党纪党规不适用的行使公权力的公职人员的依法监察，补齐行政监察范围过窄形成的“空白”，健全党和国家监督体系，体现出党内监督和国家监察的内在一致性和高度互补性，厚植执政基础和法治基础，探索出一条自我革命、自我净化的有效路径，防止权力受到腐蚀，防止脱离人民群众，为跳出历史周期率提供制度保障。可以说，监察法作为国家反腐败立法的重要组成部分，为党在全面领导、长期执政条件下实施自我监督打造了全新的法律武器。为此，监察法第二条开宗明义强调“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，使党的全面领导从原则性政治话语转化为规则性法律话语。

执法机构被赋予极强的政治属性。公权力腐败对政治安全、制度安全和执政安全的严重危害，以及调查涉嫌腐败人员的政治敏感，使反腐败具有不以人的意志为转移的特殊政治内涵。党的十八大以来，“纪在法前、纪比法严、纪法衔接”的中国特色反腐败之路越走越宽广。党中央反复强调：纪检机关是政治机关，监督执纪是政治性极强的工作。根据宪法的规定，由人民代表大会组建专司反腐败的国家监察机构，专责对履行公权力的公职人员进行监督。各级监察机关作为于宪有源的监察法执法主体，同纪检机关合署办公，并通过日常的监督执纪、派驻监督和巡视监督等，实现党内监督和国家监察的统一，必将推动监督监察常规化、常态化，并产生辐射传导政治机关色彩的“光晕效应”。如由于监察机关行使监察权是在党的直接领导下，重要事项要向党委报告、请示，由党委研究决定，监察工作是否有序有力有效，实际上反映了党对反腐败工作的重视程度和政治态度。再如，监察机关可依法向“本级中国共产党机关”派驻或派出监察机构、监察专员，其监察范围明确包括“中国共产党机关”公务员等，彰显了各级党组织和领导干部“接受监察无特权”的政治立场。由于党的反腐败政治理念、政治话语“嵌入”监察法，使新生的监察机关区别于传统行政监察机关，也不同于一般性执法机关，而是有特殊定位、特殊赋权和特殊使命的政治机关，或者说担负着反腐败政治责任的国家法定机构。因此，对国家监察机关的高要求必然是双重性的：既要坚守法律上的高规格，也要坚持政治上的高标准。

监察方针体现“纪律反哺法律”的政治特色。进入新时代以来，党中央以党章之下的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度和监督保障法规制度为基础，以“两准则四条例”的修订出台为代表，完善了党内法规制度体系，拓展了监督执纪“四种形态”等正风反腐新路径，为“纪衔接法、纪反哺法”夯实了基础。如监察法总则中对监察方针和基本原则作出规定，其中的以事实为根据、以法律为准绳等带有通约性，与刑事诉讼法、行政诉讼法等一致，但从严监督、惩教结合、宽严相济等内容，特别是根据新时代正风反腐的历史性变化，强调着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，明显都是借鉴党规党纪所形成的创新点。同时，法律归其根本是设置权利和义务的规范和制度文本，任何权利和义务的设置，都会蕴含一定的价值原则。监察法所确定的法律关系，就监察对象而言，带有类似行政法律和党内法规等共有的隶属型关系特征，其典型表现是即便非党员公职人员，因行使国家权力而成为“特别义务人”，既要接受相对一般公民更高更严的法律监督与尽职要求，又要像公众人物“牺牲”隐私权那样让渡部分权利，履行接受监察、配合调查的法定（特定）义务，而不能与刑事诉讼法对普通犯罪嫌疑人的程序标准简单画等号。尤其是不能用刑事诉讼法的既定制度来套用监察法相关程序，不能用旧尺子乃至错误的尺子来衡量新生事物。此外，监察机关对公职人员职务违法和职务犯罪的调查工作，除了还原、核查相关违法或犯罪事实，还要剖析违法犯罪人员的思想根源，开展严肃认真的思想政治工作，所体现的“惩前毖后、治病救人”的方针也有很强的政治性和政策性。（中央纪委驻中国社会科学院纪检组 高波）

（中国纪检监察杂志提供）