下级党组织拒不执行、擅自改变上级党组织决定的行为如何追究

基本案情

张某，党员，某市所辖开发区管理委员会（以下简称管委会）党委书记。李某，党员，管委会党委副书记、管委会主任。

2016年1月，某市市委常委会作出在全市市直单位、所辖县（市）及管委会引进高端人才的决定。同年6月，李某与张某认为市委关于引进高端人才的决定不适合管委会，并在市委常委会上提出不执行市委相关决定。之后，管委会党委会讨论作出不执行的相关决定。8月，该市纪委对张某、李某立案审查，认为管委会拒不执行上级党组织决定，张某、李某既是直接责任者，也是领导责任者，并追究其二人党纪责任。

分歧意见

在该市纪委讨论如何追究张某、李某违纪行为党纪责任的过程中，存在两种意见：

第一种意见认为：张某、李某认为市委关于引进高端人才的决定不适合管委会，经党委会讨论作出决定，不执行市委相关决定。上述行为属于下级党组织拒不执行上级党组织决定，构成“下级党组织不服从上级党组织决定违纪行为”，张某、李某既是直接责任者，也是领导责任者，应依据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第六十四条的规定，追究张某、李某的党纪责任。

第二种意见认为：张某、李某认为市委关于引进高端人才的决定不适合管委会，提出不执行市委关于引进高端人才的决定，是张某、李某的个人行为，构成“拒不执行、擅自改变党组织重大决定违纪行为”，应依据《党纪处分条例》第六十三条的规定，追究张某、李某的党纪责任。

评析意见

在本案中，我们同意第一种意见。

张某、李某既是下级党组织拒不服从上级党组织决定违纪行为的直接责任者，又是领导责任者。

下级党组织拒不服从上级党组织决定违纪行为，是指下级党组织违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变上级党组织决定的行为。

党章第十条规定，下级组织服从上级组织；第十五条第二款规定：党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。党章第十五条第二款规定，下级党组织如果认为上级党组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，拒不执行的，构成本违纪行为。

在上述案例中，张某、李某认为市委关于引进高端人才的决定不符合管委会的实际情况，可以向上级党组织请求改变，而不应公开发表不同意见，在党委会上提出不执行市委关于引进高端人才的决定，并最终由管委会党委会讨论作出不执行的相关决定。上述行为构成下级党组织不服从上级党组织决定违纪行为“张某、李某既是直接责任者，也是领导责任者，依据《党纪处分条例》第六十四条的规定，追究张某、李某的党纪责任。

在认定下级党组织拒不服从上级党组织决定违纪行为时，需要强调的几个问题。

第一，关于违纪行为与非违纪行为区别问题。

只要下级党组织违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变上级党组织决定，就构成违纪行为。但是需要说明的，根据党章第十五条第二款规定，下级党组织认为上级党组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，有权请求上级党组织改变；如果上级党组织坚持原决定，下级党组织仍有权向再上一级党组织报告。下级党组织按照程序规定具有上述行为，则不应视为违纪。

第二，该违纪行为与拒不执行党组织的重大决定违纪行为区别问题。

“拒不执行党组织的重大决定违纪行为”，是指党员违反民主集中制原则，拒不执行党组织作出的重大决定的行为。“拒不服从上级党组织决定违纪行为”，是指下级党组织违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变上级党组织决定的行为。

两者的主要区别一是违纪主体不同，前者的主体是下级党组织，追究的是党组织中的直接责任者和领导责任者；而后者的主体是党员个人。二是对象的范畴不同，前者的对象是上级党组织的决定；而后者的对象是上级党组织和本级党组织的重大决定。前者明知是上级党组织的决定而不执行，后者则是有关党员对党组织作出的重大决定有不同意见，在没有向党组织反映或者反映的意见没有被采纳的情况下，拒绝执行党组织重大决定的行为。

第三，关于集体违纪与党员违纪区别问题。

根据《党纪处分条例》第二十六条的规定，集体违纪，是指党组织领导机构集体作出违犯党纪的决定或者实施其他违犯党纪的行为。其特征为：一是集体违纪的主体是党组织的领导机构（一般指各级党组织的委员会、常务委员会、党组等）。如果是个别领导成员或少数领导成员作出的违犯党纪的决定或者实施的其他违犯党纪的行为，则应由个人或少数人负责，不应追究集体责任。二是集体违纪的主观方面是故意或过失，不仅包括那些集体故意作出的违犯党纪的决定或者实施的违犯党纪的行为，而且包括那些集体过失作出的违犯党纪的决定或者实施的违犯党纪的行为。三是集体违纪人必须具有共同违纪的行为。每一个集体违纪人必须都参与作出违犯党纪的决定或者实施违犯党纪的行为。在领导机构作出违犯党纪的决定或者实施违犯党纪的行为时，没有参与或持反对态度的，不能视为集体违纪人。在上述案例中，根据《党纪处分条例》第二十六条规定，张某、李某是集体违纪人，属于故意违纪，应按共同违纪处理，追究张某、李某的党纪责任。（作者刘纪研系本报特约撰稿人）