党内监督条例：反腐制度建设的战略性安排

在惩治和预防腐败体系建设中，教育、制度、监督并重，教育是基础，制度是保证，监督是关键。十八届六中全会修订通过《中国共产党党内监督条例》（以下简称监督条例），去掉了2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中的“试行”小尾巴，对党内监督制度进行了多方面完善，是反腐倡廉法规制度建设的战略性安排与重要里程碑，对深入推进反腐倡廉意义重大、影响深远。

从条例通过程序看

法规制度建设提到新高度

新旧监督条例的不同，既体现在文本内容上，也反映在通过程序上，即原条例由中央政治局审议通过，新条例则由中央全会审议通过，特别引人注目，凸显出以习近平同志为核心的党中央对反腐倡廉法规制度建设的高度重视。

党的领导地位与执政地位，决定了中央全会的极高关注度。习近平总书记在《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》中提到，这次六中全会是以制定修订上述两个文件稿为重点专题研究全面从严治党。如此明确地将制定修订党内法规作为中央全会的重点，改革开放以来还是第一次，监督条例由此彪炳史册。进一步说，党内法规多种多样，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。通览改革开放以来由中央全会通过的管党治党专门法规，仅三部，除两部关于政治生活的准则外，就是此次的监督条例。换言之，监督条例是唯一由中央全会通过的属于“条例”的党内法规。这既彰显出党中央对强化党内监督的特殊重视，也反映出党内监督制度特别是党内监督条例在全面从严治党中的基础性与战略性。

2015年6月26日下午，中央政治局就加强反腐倡廉法规制度建设进行第二十四次集体学习，系史上首次。习近平总书记在主持学习时强调，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度；要加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面。监督条例是反腐倡廉法规制度的重要组成部分，其由中央全会通过，是中央加强反腐倡廉法规制度建设的生动体现，是反腐倡廉法规制度建设提到新高度、跃上新台阶的战略性安排，也揭开了进一步加强反腐倡廉法规制度建设的大序幕，对深化标本兼治、形成不敢腐不能腐不想腐的有效机制具有重要意义。

从条例内容看

“制度笼子”扎得更紧更密

“法网恢恢，疏而不漏。”把权力关进制度笼子，首先要求把制度笼子扎实扎紧扎密，而不能是“牛栏关猫”。从内容上看，监督条例与时俱进，对原条例进行了全面修改，党内监督制度明显更严，是推进党内监督制度成熟定型、扎实扎紧扎密制度笼子的重要步骤。

首先，党内监督的范围更宽。监督条例第三条规定：“党内监督没有禁区、没有例外。”这确立了监督全覆盖原则。权力导致腐败，不受监督的权力必然导致腐败。全面从严治党，基础在“全面”，就是要管全党、治全党，它必然要求监督全覆盖、无禁区、无死角、无盲区、无例外。这也是监督条例大篇幅剑指高级干部的一个重要原因。

其次，党内监督的网络更全。监督条例第九条规定：“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”原条例只是确立了党内监督的基本框架，“党内监督体系”系新监督条例的创新之处。原条例是中国共产党有史以来第一部系统规范党内监督工作的法规，标志着党内监督工作进入了制度化、规范化的新阶段，新条例则是党内监督工作进一步系统化、立体化的标志。

再次，党内监督的手段更全。如第十九条第二款规定：“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度”。巡察制度是对巡视制度的借鉴，是一种在实践中需求很大、行之有效的新型监督手段。监督条例对之进行规定，有利于促进反腐倡廉责任与压力下沉、推动全面从严治党向基层延伸。

最后，党内监督的格局更大。原试行条例仅在第五条中以一句话规定：“党内监督要与党外监督相结合。”新条例则专设第六章“党内监督和外部监督相结合”，用三条的篇幅，强调各级党组织和党的领导干部要支持和接受党外监督。既强化党内监督，又注重党内监督和外部监督相结合，有利于更好地形成监督合力、释放监督威力。

从条例用词看

反腐倡廉话语表述更新

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上讲话指出：“从党风廉政建设主体责任到全面从严治党主体责任，不只是字面上的变化，更是实践的发展、认识的深化。”监督条例也有类似的用词变化，折射出反腐倡廉的新气象与新动向。

一方面，纪委在党内监督中的定位有新表述。原条例第八条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。”新条例第二十六条将其中的“专门”修改为“专责”。一字之差，凸显的是责任，即纪委的监督责任。十八大以来管党治党的一个重大创新，就是区分党委的主体责任与纪委的监督责任。从“专门”到“专责”，纪委的定位更加精准，释放出了纪委强化监督执纪问责的信号。

另一方面，原条例中三次使用的“党风廉政建设”被新条例中四次使用的“党风廉政建设和反腐败工作”所取代。表述中增加“反腐败”，凸显的是问题意识，意味着党内监督敢于动真碰硬，更有刚性。同时，“斗争”从属于“工作”，是“工作”的一个方面，即方式比较激烈的一种工作，用“反腐败工作”而不是常见的“反腐败斗争”，意味着反腐败的内涵更丰富，即在坚持以零容忍态度惩治腐败的基础上，更加注重抓早抓小、抓常抓细。

再一方面，“廉洁”在一些表述中取代“廉政”。如，第二十三条与第三十条分别规定：“述责述廉报告应当载入廉洁档案”，“严把干部选拔任用‘党风廉洁意见回复’关”。之前司空见惯的“廉政档案”“党风廉政意见回复”，偏重廉洁从政，忽略了廉洁修身、廉洁齐家等要求。以“廉洁档案”“党风廉洁意见回复”替换它们，反映出反腐倡廉永远在路上，并且不断拓展和不断深化的态势。

（邓联繁 武汉大学党内法规研究中心特聘研究员、教授）