制度化反腐：国家治理现代化的内在要求

廉洁政治是与腐败政治相对而言的一种理想政治状态。廉洁政治应该包括七个方面的内容：一是廉洁的执政党和参政党；二是廉洁政府；三是杜绝立法腐败和行政决策腐败；四是任人唯贤；五是杜绝司法腐败；六是消除了“公贿”；七是消除了各种不正之风。

廉能政治比廉洁政治的要求更高，除了要求具备廉洁政治的上述七条标准外，还应具备以下四条标准：一为政治家和职业文官具备必要的职业素养和专业能力，能够胜任本职工作；二为能够实现科学决策和符合专业政府的要求；三为符合效益政府和低成本政府的要求；四为政治家和职业文官普遍廉而有为，勤勉敬业，政治家政绩突出，文官业绩显著。

制度化反腐目标是实现廉能政治

反腐倡廉和廉政建设的目标不应停留在廉洁政治的目标上，否则以廉洁政治为目标有可能得到的却是一个廉而不为、廉而失能的政权，而这样的政权仍然不能说是一个好政府，同时这样的政权可能会错失发展的宝贵机遇期，并会逐步失去民众的信任和支持。反腐倡廉和廉政建设的目标应当是实现廉能政治，即建设一个廉而有为、廉而有能的政权，这也是国家治理现代化的内在要求，而国家治理的现代化对于该国整个现代化事业发挥着牵引作用。从这个意义上讲，廉能政治才是民众真正需要和衷心支持的政权。

处于从传统社会向现代社会以及从计划经济向市场经济双重转型过程中的中国，各个群体所急需的有价值资源的分配权，垄断性地掌握在少数人手中，而其权力又缺乏必要的制约。无论在干部选拔任用领域，企业生存发展领域，居民使用优质公共服务资源如教育、医疗等社会领域，资源分配权垄断诱发的行贿竞争普遍存在。行贿竞争催生了受贿索贿行为，双方之间形成一种恶性循环。行贿竞争源于行贿方不相信对方会秉公办事并保持公平公正，因此双方之间形成一种权钱交易的畸形“互信”机制。在贪腐文化塑造的畸形的信任机制中，不接受吃请礼品现金等就意味着不给行贿方办事。这种畸形的信任机制导致清廉自持者被边缘化或被淘汰出局，既收钱又办事的官员则如鱼得水。行贿和受贿方都被“锁定”在腐败的泥潭中难以脱身。由于官员群体、企业家群体甚至普通大众都卷入腐败活动中，普遍背负着腐败的“制度性原罪”，许多人产生了“法不责众”的侥幸心理。而利益驱动和从众心理助长了腐败现象的不断自我繁殖。

为了减少官员腐败的机会，近些年来陆续出台了一些制度规定，加强了对官员的公务行为和行使权力的限制和约束。这些制度规定在发挥积极作用的同时，也出现了一些非预期后果。一些新制度偏重于对官员行为的限制和约束，缺乏对官员“为民办事”的正向激励机制等因素，导致出现了一些干部不贪腐也不干事、不为民办事的“廉而不为”“廉而失能”的现象。这种现象目前只是一种苗头，既未普遍化也未长期化，但却值得高度警惕。

“制度化反腐”是对自上而下依靠权力反腐的人治化反腐败的一种超越，同时也是对时紧时松、忽严忽宽的“运动式”反腐败的一种超越，它是法治反腐和制度反腐的一种有机结合。制度化反腐的目标是实现廉能政治，使干部廉而有为，机构廉而有能，使政府成为廉洁政府、专业政府、效益政府、低成本政府和优质政府。

制度化反腐败需要做到疏堵结合

制度化反腐败需要理顺各级各部门干部面临的总体激励机制。公共部门从业人员合理收入水平的参照系应当是私营部门同类从业人员，收入分配应当体现贡献、责任与工作量；党政领导干部和国有企业事业单位高管的工资应略低于当地规模大、效益好的私营企业的高管的工资水平；中层领导和专门管理人员工资应与相应企业中层管理人员的工资持平；专业技术人员工资应与相应企业同类人员的工资持平；办事员和工勤人员工资应略高于相应企业同类人员。同时应当优化公职人员的薪酬结构，合理的薪酬结构应当包括三个部分：相应职称职务职级的岗位工资；年功工资养老金职业年金；绩效工资。其中第二部分可与公职人员的廉政表现挂钩。第三部分即绩效工资可与年终考核挂钩，在年底统一发放。同时，用人导向上的正向激励机制特别重要。提拔重用既清正廉洁又政绩突出的党政领导干部和业绩显著的基层与中层干部，可为更多想干事和办实事的官员提供正向激励和机遇。

制度化反腐败需要增加透明度和参与性，“给群众一个明白，还干部一个清白”。为了重建公众对干部清廉办事的信任，迫切需要定期公示干部的家庭财产状况，让群众清楚明白干部任职期间家庭财产没有“异常”增加。可实行“新人新办法”，率先从拟提拔重用的干部做起。同时需要对“收钱办事”“不收钱也不办事”的官员，建立公开和高效的举报投诉受理机制，作到“举报必反馈”“投诉必办理”，受理过程和受理结果公开透明全程可查询，同时让群众参与监督并对官员不收钱也办事树立起信心。重要立法、重大事项和重大工程项目决策过程做到开放式决策、公开透明、各方参与、科学论证、充分协商，从而杜绝“黑箱决策”所导致的部门利益法制化和行政决策性腐败。

制度化反腐败迫切需要清理、废除和取消那些迫使公职人员和社会各界，在弄虚作假、行贿受贿、贪污与为规避麻烦风险，尽量少做事之间进行选择的不合理的规章制度。除了清理废止不合理的规章制度外，制度设计过程也需要贯彻政策过程民主的要求，提高制度建设质量。

廉能政治建设呼唤制度化反腐败，制度化反腐急需两手抓两手都要硬。唯有如此，我们才能迈向廉能政治。

（作者为北京大学中国政治学研究中心教授）