所谓制度反腐，是指通过推进国家政治、经济、社会等制度的变革，消除产生腐败的制度根源，营造保障廉政的制度环境，以达成腐败现象逐步减少，最终消除腐败的目标。腐败是个慢性病，短期内想消除腐败很难，是要打持久战的。所以，制度反腐只能是逐步减少腐败现象。
制度反腐应循四个基本路径
制度反腐应循四个基本路径：第一是要对现实情况进行调查，梳理腐败的主要形式和类别，有的腐败发生在干部提拔、晋升环节，属于买官卖官性质的腐败；有的发生在行政许可、行政审批等履行公务活动的环节，属于设租寻租性质的腐败；有的发生在官员八小时工作时间之外，属于私生活性质的腐败。腐败类型是多种多样的，不能靠一个制度解决所有类型的腐败。所以，首先要进行调查，把腐败的各种类型梳理清晰，然后再来探讨应对和解决每一种类型腐败的办法和制度。
第二个基本路径是要进行分析，找寻、发现形成和产生各种腐败的原因，然后才能对症下药。就如同医生一样，治疗感冒首先得分析你是热感冒还是风寒感冒。不同的感冒吃不同的药。腐败有很多种原因，你开一个药方子肯定解决不了所有的问题。中央提出的八项规定能解决一些腐败问题，我们讲的官员家庭财产申报、审核、公开制度也能解决一些问题，但是都不能解决所有的腐败问题。
第三个基本路径是要进行研究、探讨古今中外治理腐败的各种药方。例如，朱元璋是怎么治腐败的，林肯是怎么治腐败的，撒切尔是怎么治腐败的。这些药方都要把它拿出来研究一番，看哪一种药方可以解决哪些腐败问题。
第四个基本路径是要进行制度设计。顶层设计作为一种高层设计，既要考虑横向的层面，还要考虑纵向的层面；宏观设计可以不从考虑解决某一具体问题出发，而是通盘考虑诸如政治、经济、文化等整体架构的问题，要考虑整体性的相互联系；在顶层设计和宏观设计之下才是具体制度设计的问题。没有顶层设计和宏观设计，单纯进行具体制度设计可能事倍功半。制度在表面上可能设计得很好看，但是在整体上可能作用有限甚至还产生负作用。顶层设计、宏观设计、具体制度设计是我们反腐应遵循的基本路径。
建立和完善对公权力的监督、制约机制
从法治的角度讲，有权力必须要有监督。没有监督、制约的权力就必然导致滥用和腐败。但实践中我们对执政党各级党组织的权力监督还不够完善。当然，党的纪委监督可以形成一定的制约，但是光有这种制约是不够的，如果没有民主法治的保障，是很容易出问题的。
现在执政党自身正在进行改革，探索更有效的监督制约机制，有的地方正在进行党代会常态化的试验。党代会不是五年开一次，而是年年开。在这些地方，不是每年仅开两会：人大和政协，而是开三会：人大、政协和党代会。但是党代会是党自己内部的会议，监督力度也有所不足。
把会议公开制度逐步运作起来
1989年制定的《全国人大议事规则》第18条，对全国人大会议公开作了明确规定：“全国人民代表大会会议公开举行。全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。全国人民代表大会会议举行新闻发布会，记者招待会。”
现在媒体对人大会议的新闻报道过于简略，会议中的辩论、讨论的详情可适当公开。这不但对官员是很好的监督，对人大代表自身也是很好的监督，可以让人大代表更加积极地履行自己的职能而不是讲官话、套话。所以，政务公开一定首先要把人大会议公开，特别是把人大质询、监督官员的会议公开，让官员和人大代表均受到人民的监督。其次，政府、党委的会议也应适度公开，允许媒体适度报道和公民旁听。湖南省省委曾规定开会允许公民凭身份证旁听。有些会不是特别敏感的，我认为可以电视和网络转播，让公民看一看官员是怎么讲话的，某个官员发言是不是出于公心，是不是偏向某个企业、某个群体？这是很好的监督。所以，可以把会议公开这个制度逐步运作起来。
鼓励人大代表质询问责对腐败、失职官员形成有力的监督
宪法、组织法和人大代表法都规定了质询制度，但是全国人大和人大常委会很少启动过。地方层面有启动的，但是也不多。我认为，对官员进行质询对于反腐有重大意义，这也有利于锻炼人大代表的监督能力。现在我们有这个制度，不能让它长期处于休眠状态。我们对官员的问责，不能主要靠党政系统，还要靠人大，否则难免“大事化小，小事化了”。如果媒体炒得厉害就问责，就处理有关人员；媒体不发声就不了了之。如果鼓励人大代表质询问责，对腐败、失职官员就会形成有力的监督。
加强新闻媒体对腐败的监督
我们对新闻媒体揭露腐败应加以鼓励，这对政权巩固是有好处的。对媒体行为进行规范，关键是要通过法律去确立媒体监督的权限、手段、规则。这样既能够保护监督的自由，又能够保护被监督者的隐私权和其他合法权益。当然网络反腐也有可能伤害到公民的隐私权，这需要法律来规制，尽量消除网络监督的副作用。
（作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授）
延伸阅读
加强程序法制是反腐的上上策
反腐对策最重要者有四：其一，惩治反腐。即古时所谓“以刑去刑”，今时可谓“以惩抑腐”，通过严厉惩罚，使为官者“不敢腐”。其二，教化反腐。即古时所谓“灭心中贼”，今时可谓“净化灵魂”，通过理想信念教育，使为官者“不想腐”。其三，激励反腐。国外谓“高薪养廉”，我国谓“奖罚分明”，通过能上能下和提高地位待遇，使为官者“不思腐”。第四，法治反腐。亚里士多德谓以法律“消除兽欲”，去除腐败，我国谓“把权力关进制度的笼子里”，通过建立完善的法制，使为官者“不易腐”、“不能腐”。
要解决腐败问题，这些对策一个也不能少。但是法治反腐，特别是法治反腐中的程序反腐是最重要的，具有最大的优势，加强程序法制是反腐的上上策。程序反腐是法治反腐的一个最重要的方面。程序反腐、制度反腐虽然不是灵丹妙药，程序、制度也总不可避免地会有漏洞，但它们毕竟可以最大限度地避免腐败的发生，腐败即使有最大的诱惑，贪官也只能望梅止渴，因为有程序、制度的重重障碍，把他（她）的手脚束缚了，让他（她）迈不动步，伸不出手。世界法治发达国家反腐的经验已经反复证明了程序反腐、制度反腐的功效。（陆琴）
