王丽丽
张浩/漫画
当前，建设工程领域利润可观却僧多粥少，施工企业为承揽工程不惜采取高额回扣、巨额行贿等非法手段。在这种情形下，手握大权的官员自然就成为各种利益群体拉拢腐蚀的对象。在土地、市政、园林、水务、农业等领域，隐藏在光鲜的招投标程序外表下，个别领导干部违规插手干预工程建设屡禁不止，工程领域打招呼批条子靠关系是老百姓反映最强烈的问题之一。
在新的反腐形势下，治理领导干部插手工程的手段不断翻新，能否期待有新的作为?
权力黑手伸向工程
媒体不断披露的工程领域权力黑手，让人瞠目结舌。
江西。8月18日，江西省政府原副省长姚木根受贿案在福建省厦门市中级法院开庭审理。“利用担任省发展和改革委员会主任等职务上的便利，为多家单位和个人在催要货款、承揽工程等事项上提供帮助”，姚木根收受财物折合2300余万元。
广东。随着广州市国土资源和房屋管理局原局长李俊夫的落马，包括该局测绘管理处处长曾某，市住房保障办工程前期处处长徐某、工程管理处处长马某等人的市国土房管系统系列腐败案被揭露。共查处市国土房管系统干部16人，涉案总金额达1.3亿元。
云南。7月7日、8月7日云南省纪委通报称，云南省委宣传部原常务副部长杨文虎利用职务便利，在政府采购、工程建设、人事任命中，为相关请托人谋取利益，从中收受贿赂折合人民币900余万元。今年上半年，云南纪检监察机关共查处涉及工程建设领域案件164件，给予党纪政纪处分169人，其中县处级18人，乡科级59人。
广西。7月14日，桂林市中级法院对湖南省政协原党组副书记、副主席阳宝华受贿案开庭审理。1996年至2014年的8年间，阳宝华利用担任市委书记，省长助理，省政协党组副书记、副主席等职务便利，在承揽工程建设项目、转让土地使用权等事宜上为多家单位提供帮助，收受财物折合人民币1356万余元。
安徽。5月，安徽省政府公布了一批安徽省领导干部违法决策的典型案例。2010年2月，为支持某企业投资开发滁州琅琊山风景区内的龙尾山国际旅游度假中心项目，刚刚当选滁州市长不到一个月的江山，亲自主持会议决定土地出让价格。按他的要求，琅琊山风景区管委会与这家企业签订了协议，由该企业开发五星级酒店、别墅度假酒店、高尔夫培训基地、住宅等项目。为关照该企业，协议还约定，如将来土地挂牌拍卖成交价超出协议价，超出部分由政府财政以奖代补返还企业。2011年，审计署南京特派办发现滁州龙尾山旅游项目存在多方面问题。江山逐项提出整改意见，实际上却说一套做一套，仍将1.8亿元土地出让金返还给开发商，高尔夫球场停工后很快又恢复建设。2014年4月，已升任滁州市委书记的江山因严重违纪问题被纪检部门立案调查。近期，江山因涉嫌滥用职权、受贿犯罪被检察机关审查起诉。
……
土地出让、工程建设、征地拆迁、房地产开发等领域腐败案件多发，个别领导干部插手具体建设项目，为自己和亲友谋取利益——来自各地巡视组的报告显示，领导干部插手工程建设，几乎就是所有巡视清单的“标配”问题。
分散设计责任
可以说，对领导干部插手工程建设的治理多年来从未间断。早在2010年，中央纪委就印发了《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》以及《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》。近期，各地针对群众反映强烈的具体问题，继续强化制度建设和专项治理，从细节入手，针对权力黑手最多觊觎的环节下猛药。
浙江印发《关于禁止领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为若干规定》，明确了禁止领导干部插手干预土地使用权出让、工程建设、房地产开发与经营活动三个方面的24个“不准”。黑龙江省落实中央巡视组反馈意见，在全省范围内进行五方面专项治理。云南省针对重点领域、重要环节领导干部腐败案件易发多发情况，在2015年开展了专项整治。
梳理浙江的24个“不准”与黑龙江、云南全面治理的数个方面，最核心的治理内容包括:
在土地使用权出让方面，干预土地使用权审批和出让;批准减免、缓缴或者变相返还已确定的土地使用权出让金;要求有关部门违反规定批准调整土地用途。
在工程建设方面，要求有关部门或者单位以邀请招标替代公开招标;要求有关部门或者单位变更设计方案、增加工程量、提高工程造价等;要求有关部门对不符合预算要求、工程进度需要的工程建设项目支付资金。
在房地产开发与经营活动方面，要求有关部门同意不具备房地产开发资质或者资质等级不相符的企业，以借用、假冒资质等方式，获取廉租住房、经济适用房、政策性租赁住房建设项目;要求有关部门改变容积率、建筑密度、建筑层高等规划设计条件。
禁令式的制度建设多年来始终不间断地进行，但是效果似乎并不理想。在当下新的反腐形势下，如何才能让制度中的禁止与问责变成现实中的问责?空军反腐倡廉建设研究中心副主任、空军指挥学院教授王寿林接受本报记者专访时称，解决这个问题，既要有配置责任和追究责任的法规，还要有落实责任和追究责任的机制，按照权责一致的原则，构建一套关口前移、规则严密、责任分散、形式多样、实在管用的责任追究机制。
王寿林说，关口前移，是指责任关口前移，领导班子成员之间经常开展积极的思想斗争，该制止的坚决制止。规则严密，是指责任规定详尽，不留责任空隙，实现权责对应对等。
“打破个人专权，进行职权与责任的分散性设计，也是十分有益的制度安排。”王寿林告诉记者，让多元化的责任主体，通过职权分工，使咨询与决策分离、决策与执行分离，变无限责任为有限责任，既有助于分散权力运行风险，又有利于确保责任真正兑现。
此外，责任追究机制的健全，也应实现包括纪律处分、组织处理、经济惩戒、刑事处罚在内的多样的责任形式，以及最终让责任追究实在管用。“有案必查、有腐必惩，无论什么人，只要违反党纪国法，就要受到处分处理。通过落实责任和追究责任机制的有效运行，达到以责任制约权力的目的。”王寿林说。
管住“一把手”
细数栽在工程上的领导干部，位高权重的“一把手”成了主流人群。民主集中制、重大事项集体决策是耳熟能详的规则，但某些“一把手”却独断专行、大搞一言堂，甚至挖空心思自设规则，为独断专行披上合法马甲。对于这样的“一把手”，所谓的制约和监督全成了纸上谈兵。
安徽省政协原副主席韩先聪组建了“大滁城”建设指挥部，亲任政委，要求重大事项直接拿到指挥部研究定夺，以指挥部的名义架空集体讨论的法定形式。对有争议的问题，他不顾“一把手”末位表态的规定，抢先定调发言，即使有人提出不同意见，最终仍要按他的意思办。六安市经济技术开发区管委会原主任周耀，不顾市政府决议和班子其他成员的反对，私自与一家企业签订虚假合作协议，伪造合同日期，篡改土地价格，造成1267万元的国有资产损失。
党政主要领导干部即“一把手”是一个地区、部门或单位的最高领导，是集决策、执行、监督大权于一体的重要角色。王寿林称，“一把手”之所以成为腐败问题的重灾区，固然与个人因素有关，但更深层的原因，则在于对“一把手”权力配置过于集中，使少数主要领导干部能够凌驾组织之上、凌驾领导集体之上，甚至把党的权力个人化。
在实际生活中，我们党对“一把手”并不是没有制约监督的要求，并不是没有制约监督的规定。但事实上所有这一切都没有构成对“一把手”有效的制约监督。为什么法律的、责任的、权利的、道德的力量都不能对“一把手”权力起到应有的作用呢?王寿林告诉记者，答案就是没有与之相对等、相匹配的制约监督权，没有权力制衡。这是为什么“一把手”违纪违法问题十分严重、造成危害十分巨大的根本原因。
那么，如何配置管得住“一把手”的制约监督权呢?王寿林告诉记者，一是强化领导班子内部的制约监督。改革权力过分集中的体制，科学配置领导班子及其成员的权力，构建副职分管、正职监管、集体领导、民主决策的权力运行机制。合理确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力，减少主要领导干部对干部人事、财政财务、工程建设、物资采购、土地转让等具体事务的直接管理，这些工作由领导班子副职分管，主要领导干部把工作重点放在全局掌控和宏观把握上，并加强对相关决策执行情况的监督检查。二是强化各项权力之间的制约监督。从优化权力流程入手，通过职能分解、职权分工和职责分担，把制约监督的措施融入权力分段操作的全过程，使审查与批准、决定与执行、承办与监管等权力相对分离，使权力运行各环节都成为相互制约的机制链条。三是强化不同层级之间的制约监督。在实行主要领导干部权力向领导班子副职分解的同时，加大领导班子副职向下放权的力度，实行分级决策、分级审批、分级管理，让权力低位运行，使其能够受到各方面的监控。明确规定各个层级的职权范围，严格按照权力层级开展工作，上级无权越级行使下级的权力，下级对于越级交办、违规操作等现象应坚决予以抵制。
吸纳专业人员参与
从各地查处的案件看，涉及资金庞大的项目一直是腐败的高风险点。个别违纪违法党员干部虽然仅是科长或村(社区)书记、主任，位不高权却重，有些直接掌握着国家或集体大笔资金的审批、使用权。为了确保项目建设、资金使用、权力运行和干部成长的安全，广东省直单位、珠海、江门等地正在探索纪委介入所有重大工程项目，开展廉洁风险同步预防的监督之路。
据佛山市纪委有关负责人介绍，同步预防将包括同步审计、第三方评估廉洁风险、中标廉政预警谈话、依靠信息技术手段开展廉情预警评估等多个方面。以工程项目廉洁风险第三方抽查评估为例，市纪委将督促有关部门开展第三方抽查评估，借助专业力量随机抽查包括招标投标、工程变更、工程质量、竣工验收等在内的工程建设各个环节，准确评估廉政风险，及时排查廉政隐患。
对于重大工程项目，开展廉洁风险同步预防，也曾有过实践，但效果并不理想。广东的如上做法，能否闯出一条新路?
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水称，以前，纪检监察机关在工程建设监督方面事无巨细，全程参与甚至主导监督工作，什么环节都要派人参与现场监督。虽然投入了大量人力和精力，但监督效果并不明显，不仅影响了纪检监察机关应有职能的发挥，而且也难以形成监督效力，事实上沦为了“稻草人”。当前，根据纪检体制改革要求，纪检监察机关不再参与其他职能部门的具体业务，也不再充当这些职能部门的“挡箭牌”。这是纪检监察机关实现“转职能、转方式、转作风”的重要体现。“但须注意，‘三转’并非要求纪检监察机关做‘甩手掌柜’，不再过问工程建设的招投标情况，而是要求转变监督方式，创新监督机制，从直接参与到强化再监督、从充当摆设到强化问责。”庄德水说，在这方面，可以借鉴香港廉政公署防止贪污处的做法，吸纳专业人员对工程建设进行系统预防，让监督工作更加专业化和制度化。在适当的时候，纪检监察机关应当结合信访分析、案件调查和制度评估情况，向相关职能部门提出具体的风险预防措施、制度建设要求和监察建议，要求他们及时作出改进，让监督能够解决实际问题。
程序规则不可少
对于具有竞争性和选择性的公共项目，仅靠实体规则难以完全解决腐败问题，程序规则对于防止腐败来说必不可少。王寿林对记者说:“一个项目应建在甲地还是乙地?一块土地应交给张三开发还是李四开发?一个企业究竟卖给谁好?一个职位究竟任用谁合适?如上问题都属于这类。”
分析这类公共项目的特点，一是存在巨大的利益，二是不存在绝对的优先标准。“对于配置这类公共资源的决策，不应交给个别官员，而应交给一个群体，按照一定的投票规则来决定。”王寿林称，可以通过引入市场竞争机制，创建统一的招标投标中心，对工程建设、产权交易和政府采购实行公开招标投标，并规范招标投标、交易、采购中心的监管制度与运行机制，切实做到与主管部门机构、职能、人员、财务四分开，从而减少主要领导干部利用职权插手敏感事项，从中进行交易的机会。这既能监管资金使用安全，也是在保护干部的安全。
