中纪委十八届二中全会公报提出，要强化对权力运行的制约和监督，研究并实施体制机制制度创新，推进反腐倡廉法规制度建设。这里，制度建设和制度反腐成为了反腐倡廉的一个关键词。习近平同志在中纪委十八届二中全会上强调，要把权力关进笼子里。这个关权力的笼子，应该就是制度。制度反腐为什么如此重要?我认为有两点:
其一，很多腐败的根源之一还是制度本身的问题。例如，行政审批制度，目前仍然存在着审批范围过于宽泛、审批权力过于集中、审批标准过于模糊、审批程序缺乏规范等制度性弊端。在这种制度弊端之下，手中握有行政审批大权的部门和人员，很容易滥用审批权力为部门和个人谋取私利，从而导致贪赃枉法，徇私舞弊。要想解决这些行政审批领域的腐败问题，就必须从制度建设上入手，完善制度，消除制度性弊端，堵塞制度漏洞，形成不能腐败、不易腐败的制度体系。
其二，制度是有序反腐的基本要求。腐败一定要反，而且要坚决反，长期反，有效反。但也不能乱反一气，不能像“文化大革命”中那样搞“踢开党委闹革命”，乱了秩序，乱了天下，最终害党害国害人民。政治文明的基本要求之一就是有序，而法制就是有序的集中表现。所以，在反腐败中强调法规制度建设，强调制度反腐，不仅是党和国家历史经验教训的总结，也是科学持续反腐的规律性特征。
制度反腐的重点，还在于建立健全制度对权力的制约和监督，让制度能够有效地监督权力，让制度能够起到管权管事管人的作用。正如党的十八大报告指出的那样，要建立健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人。当前很多制度性弊端的关键，不是没有制度，而是制度不管用。甚至在一些部门和地方，制度只是摆设，是人管制度，而不是制度管人，这才是问题之所在。那么，如何才能破解这个人管制度而不是制度管人的怪象呢?我认为就是群众。
群众反腐，是反腐的另一个关键词。所有的权力运行，都与群众有直接或者间接的关系。对公权运行的制约和监督，如果没有体制内和体制外广大人民群众的参与，仅仅靠制度自身发挥作用是不可能的。所以，广大群众参与反腐，才能“激活”反腐的制度，使之发挥真正有效的作用。
群众参与反腐的积极性自古以来就有，不但有，而且很高。因此，重要的就是平台建设和引导问题。当下的群众反腐有两个方面的重要工作。
第一是大力推行政务公开。所有的腐败，都惧怕阳光;同样，所有的监督，都必须建立在信息公开的基础之上。没有公开，谈不上权力阳光，有什么程度的公开，就会有什么程度的权力监督。所以，政务公开是破解当下很多反腐败问题的核心。网络反腐、微博反腐等新兴媒体发挥的积极作用，就是在诠释信息公开、阳光政务在反腐倡廉方面的巨大作用。
第二是回应机制建设。仅仅有公开，只是一个基础，但不是反腐败本身。同样，仅仅有群众的检举揭发等也是不够的。群众可以揭发出问题，但群众并不能直接解决问题。解决问题还必须回到制度上来，用制度的权力和程序来解决腐败问题。这就要求制度设计要有回应机制、反馈机制，并将这个回应反馈过程和结果置于阳光之下，受群众监督。因此，目前亟须完善的制度主要有:扩大政务公开的范围和程度，特别是在制度上解决好“官”与“民”在公开范围上的错位问题。另外，反腐败工作部门要适应新形势，对新媒体和群众反映出的涉嫌腐败的现象和事实，从制度上健全处理和回应机制。党的十八大后呈现出来的群众反腐积极性和成功反腐经验，需要制度的确认和制度的跟进。
(作者系国家行政学院法学教研部副主任、教授)
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