地方环保部门监管失职行政问责何时启动受关注

记者郄建荣

2009年06月23日11:22 来源：《法制日报》

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　　“叫停龙开口及鲁地拉电站施工，包括对华能及华电集团实施无限期的限批，都应该是对这两家违法电站的初级处罚。”

　　中国社会科学院法学研究所社会法研究室主任、环境法学专家常纪文研究员今日在接受本报记者采访时表示，按照原国家环保总局与监察部联合发布实施的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，由国家行政机关任命的违法企业负责人和有关的直接监管部门都应该受到相应的行政处罚。他认为，对水电建设项目环评分两步走的做法也有待商榷及明确。

　　生态学家徐凤祥近日在接受本报记者采访时则表示，水电开发决策需要多学科专家，从保护国家生态安全、从国家经济建设有序开展等多角度进行详细论证。

　　决策者与地方监管者都应处理

　　上个星期记者随环境保护部督查组到龙开口及鲁地拉电站现场采访时，有关两电站每停工一天会造成多少损失，两电站负责人均算过一笔账。

　　龙开口电站总经理王永祥告诉记者，就龙开口电站来说，每停工一天仅还银行的利息就有1000多万元。鲁地拉的总经理周卫东虽然没有明确说出具体数字，但是，他也认为损失巨大。在鲁地拉现场督查会上，云南省环保厅某负责人就表示，损失可以说是天文数字。

　　面对两家电站的损失说，常纪文认为，首先必须明确，这个损失是由于企业违法开工造成的。其次，由于损失巨大，按照有关规定，还应该追究有关领导人的违法责任。

　　“至少涉及两个违法，一是决策违法，环境保护部没有审批，两家集团是谁作出主体施工决策的？”常纪文告诉记者，涉及到的第二违法就是，地方环保部门监管失职。

　　常纪文说，按照属地原则，两家电站所在的云南省对两家电站负有行政监管的职责。“从今年1月开始大江截流到6月11日环境保护部叫停，其间有长达5个月的时间，为什么地方环保部门没有及时发现两家电站的违法行为？为什么没有尽早制止？”常纪文认为，地方环保部门监管失职很明显。

　　常纪文表示，华能和华电集团因环评违法问题，这已不是第一次被环境保护部处罚。“这种视国家法律为儿戏的做法，两大集团的老总们应该认真反思，如果一旦出现要求他们请辞或者追究他们刑事责任的呼声怎么办？”常纪文认为，作为国有超大型企业，在生产建设时，不考虑社会利益，环境问题，一而再再而三地以身试法，“这种情况下，公众如果要求两大集团老总请辞也不是不可以。说到底，企业特别是国有大企业遵守法律应该是底线，底线都被触犯了，难道不该问责吗？不该被请辞吗？”

　　就企业违法问题该如何追究，常纪文说，按照原国家环保总局与监察部发布实施的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下简称“规定”)，追究两家集团的领导责任法律依据非常充分。

　　他告诉记者，“规定”第11条第1项表述得很清楚：“企业有下列行为之一的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员中由国家行政机关任命的人员给予降级处分；情节较重的，给予撤职或者留用察看处分；情节严重的，给予开除处分，其中第一条的规定是，未依法履行环境影响评价文件审批程序，擅自开工建设，或者经责令停止建设、限期补办环境影响评价审批手续而逾期不办的。”

　　对于地方环保部门监管失职问题，常纪文说，在“规定”中也有具体的处罚。他告诉记者，“规定”第8条规定，依法具有环境保护监督管理职责的国家行政机关及其工作人员有下列行为之一的，对直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；而第1项的规定是，发现环境保护违法行为或者接到对环境保护违法行为的举报后不及时予以查处的。

　　常纪文认为，环境监管失职不仅可以按照规定追究行政责任，还可以按照刑法的有关规定，追究相关监管人员的刑事责任。据他介绍，刑法第397条就有相关的规定。

　　对照规定以及刑法，两家发电集团及地方环保部门该受到怎样的处罚不难找到答案。

　　水电环评化整为零也不能违法

　　水电开发周期较长是导致现实中水电环评被允许分两步走，其实是“化整为零”的一个重要原因。

　　无论是在龙开口电站还是鲁地拉电站，其相关负责人均告诉记者，要建设完一个水电站有的要长达10年的时间甚至更长。

　　“这么长的周期，对于环评问题，环境保护部早就作出了变通环评审批的规定。”龙开口电站一负责人告诉记者，他所说的变通规定，就是水电站建设环评分两步走，第一步先做三通一平环评，这个环评通常由水电项目所在省环保部门审批，第二步是主体环评，通常是由环境保护部来审批。他说，三通一平环评通过后，电站就可以先进行有关三通一平的施工建设。

　　龙开口电站总经理王永祥告诉记者，龙开口电站三通一平环评早在2006年8月就已编制完成，2006年8月28日，云南省环保厅审议通过了该环评报告。

　　他说，通过三通一平环评报告后，他们按照有关要求进一步办理了电站筹建期单项工程核备程序和有关林地、土地使用手续后，开始了与三通一平有关的建设。

　　而鲁地拉的有关负责人透露，鲁地拉的三通一平环评报告是在2007年2月15日通过云南省环保局审批的，与龙开口一样，在完善了相关手续后，他们也开始了与三通一平有关的建设。

　　“将一个整体环评分成两步做，即采取化整为零的做法本身就是与法律规定不相符合的。”常纪文认为，按照环评法有关规定，水电项目建设环评不能分两步做，分两步做实际上是化整为零。常纪文说，按照建设项目环境影响评价管理条例第7条的规定，化整为零是法律所不允许的。而且，涉嫌把经济利益当成了首要目的。

　　他告诉记者，即使是化整为零，分两步做，在主体工程环评未批的情况下，三通一平工程也不能开工。

　　“因为，如果主体环评文件不批，三通一平工程已经完成了，一个电厂通常三通一平的投入就有20多亿元，那么，这个损失怎么办？还有，这样批环评文件是不是意味着所有电厂实质上只要三通一平环评文件批了，主体环评文件就当然会批，审批主体环评文件岂不成了走形式？”常纪文说。

　　他告诉记者，像水电工程这样的环评项目在国外一两年批不下来很正常。对此两家电站认为，主体环评早已过了审批期限的说法，常纪文说，按照有关法律规定，重大项目可以延期审批，“像龙开口与鲁地拉这样大的水电项目，必须组织各方专家充分论证，如果造成金沙江泥沙淤积是祸及子孙的事。”常纪文说，环评慎重审批一点错都没有。

　　不应盲目再上新的水电工程

　　对于高原生态有着深入研究的生态学家徐凤祥的观点出乎记者意料：“现在也不要太卡那两家电站。”她的态度是，仅处罚这两家电站并不能解决根本问题，“关键是要对水的问题，对水利开放要有统筹，要有宏观决策概念。”

　　在龙开口电站施工现场，龙开口电站总经理王永祥曾披露过这样一个细节，2003年1月，原国家计委就已经批复金沙江中游水电规划报告，2007年5月，根据国家发改委协调的金沙江中游水电开发体制精神，明确由华能集团为主(控股95%)开发龙开口电站。王永祥说，今年1月，华能集团和云南省发改委分别以华能[2009]7号文和云发改能源[2009]70号文向国家发改委上报了申请核准龙开口水电站项目的请示。

　　王永祥这番话的用意再明白不过了。对此，徐凤祥说，这也是她为何一再强调，水电开发为什么必须要有宏观决策概念，要有统筹的原因。

　　她告诉记者，在大江大河上建设水电站，实际是人为对水资源的流向、布局等做的改变，它对于原生态的水资源来说，是一种人为“干扰”。她认为，即使建设水电站是一种不得已，也必须考虑它的有效性和包括生态效益在内的长期效益。对决策者来说，尤其要考虑是不是宏观布局的需要。

　　徐凤祥认为，某种意义上，要评估水电开发对生态的影响并不难，“当地的生态情况历史上都有记载，地表特征也反映得很明显。”徐凤祥说，关键是要从宏观出发，“专家那么多，完全可以组织他们进行讨论。”

　　她认为，决策水电站，需要多学科的人共同参与，既要考虑生态，又要兼顾长远，同时更要谨慎施工。

　　作为生态学家，徐凤祥说，她并不是简单地反对开发水利工程，她关注的是怎么开发、决策人怎么决策。她坚决反对盲目再上新的开发水电项目。她说，现在不应盲目再上新的水电工程，应该进行“修修补补工作”。

　　徐凤祥所说的修修补补是指对以前开发的中小水电项目进行清理，“不必须废弃、拆除的，就要进行修缮，发挥它们的作用。”徐凤祥说，这样既可以避免盲目建设，又节省投资，还可以最大限度地保护大江大河的生态不被新的建设所破坏。

　　两家违法建设电站被叫停了，会不会启动新的处罚程序？相关责任人最终能不能受到应有的处罚？水电站建设该吸取哪些教训？这次处罚之后，会不会有第三次、第四次的叫停？对此，人们将拭目以待。

　　（本报北京6月22日讯）

（责任编辑：汪东亚（实习））

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