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胡健：防止利益冲突是预防腐败的关键 |
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| 2010年05月25日15:31 来源：《法制日报》 |
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笔者在“香江札记”专栏5月11日的文章《让阳光照在官员的财产上》中，曾介绍了香港的官员财产申报制度。文章刊出后得到了读者的积极反馈。正如有的读者来信指出的，没有规矩，不成方圆。反腐不能光靠严刑峻法，还须把各种制度精细化，成为人人奉行的规范
如何防止官员利益冲突
在香港，防止官员利益冲突的制度主要体现在《公务员行为纪律指引样本》和《问责制主要官员守则》两个法律文件中。前者针对一般公务员，后者针对特区政府主要官员。
根据《公务员行为纪律指引样本》，公务员有责任避免和申报可能出现的利益冲突，应当根据申报程序，及时向部门首长或者上司报告利益冲突，并根据有关指示处理利益冲突。如果公务员没有避免或申报利益冲突，将受到纪律处分。最容易出现利益冲突的领域就是私人投资，因此监管也最为严格。香港是国际金融中心，通过证券、房产等投资渠道，是包括公务员在内的不少市民的必然选择。公务员虽然可以自由进行任何私人投资，但必须小心避免投资风险超出其经济能力。公务员进行投资时，还应维护公务员队伍的诚实无私形象和应有的个人操守，并且要时刻确保其公职与私人投资没有利益冲突。在电影《窃听风云》中，让三位男主角越陷越深的泥潭，正是他们在任职警方窃听专业人士时获取的股市信息，由于没有及时申报利益冲突，加上人性中的贪欲贪念，他们最终越陷越深，无法自拔。
问责制主要官员主要是指特区政府“三司十二局”的行政首长，位高权重，不仅作为行政会议成员，参与重要政策的制定，提前知悉不少可能对市场产生重大影响的各类信息，而且负责各类政策的执行、推广，直接影响各种社会主体的利益。因此，对其利益冲突的预防机制，比一般公务员还要来得严格。根据《问责制主要官员守则》，如果主要官员的投资、利益与其公职可能产生利益冲突，应当采取以下一项或者多项措施：(1)放弃所有或者部分投资、利益；(2)避免再购入有关投资、利益或者予以出售；(3)在制定时间内冻结任何投资交易；(4)将有关投资、利益交由他人全权托管；(5)避免处理确实有利益冲突或者可能有利益冲突的个案；(6)根据行政长官的具体指示处理利益冲突。
官员可以接受什么利益
利益冲突制度能否有效执行，关键在于要对官员可以接受的利益、经申报后可接受的利益、禁止接受的利益作出明确的规定，给官员提供清晰的行为指引，既要顾及人之常情，又要防止利益输送。香港《2007年接受利益(行政长官许可)公告》把官员平时可能收获的利益根据来源分为五类，即亲属、商人、私交好友、其他人士和政府。
对于亲属给予的利益，包括给予的礼物(包括金钱在内)、折扣、贷款或机票、船费、车费，官员都获准索取或者接受，没有任何限制。
对于私交好友给予的利益，如果是借款，形式上既可以是索取也可以是接受，上限是3000元，最长还款期是30天；如果是礼物或旅费，形式上只能接受不能索取，在生辰、订婚、结婚、结婚周年纪念、受洗、退休或其他传统节日等场合，礼物数量不限但总价值不得超过3000元，在其他场合总价值则不得超过500元。对于其他人士给予的利益，无论是借款还是礼物，上限还要打个五折，限制也更多。
对于商人给予的利益，如官员的配偶、父母或子女获得工作机会、享受一些福利、成为长期客户等，为了防止官商勾结，利益输送，依法有严格的限制，比如给予利益者与官员没有任何公事往来，官员以外的其他公众在同等条件下也能够享受同样的利益。
对于政府给予的利益，官员可以根据政府规例和合约获准接受金钱馈赠、贷款、津贴、礼物或旅费，除此之外的利益，在接受前必须向政府当局申请，得到批准后才能接受。
没有规矩，不成方圆。反腐不能光靠严刑峻法，还须把各种制度精细化，成为人人奉行的规范。因此，对官员可以接受的利益、经申报后可接受的利益、禁止接受的利益作出事无巨细的规定，作为官员日常生活和工作过程中的行为指引，将预防腐败的环节尽量前置，使公共利益和私人利益泾渭分明，避免利益冲突，防范各个层级的官员以权谋私。
提高官员从政道德水准
虽然香港防止官员利益冲突的制度设计十分严密，对官员可以接受的利益也有特别详尽的规定，但还是会有“漏网之鱼”。最典型的例子，莫过于黄河生触犯利益冲突被解聘一案。黄河生曾担任香港税务局长，他的妻子郑丽容在湾仔开设了一家税务公司，为大小公司提供各类报税服务。据这家公司的职员透露，该公司熟悉香港税务，能为客户减轻税务负担和罚款。黄河生作为税务局长，妻子开设了帮人避税的税务公司，而且其本人还在该公司有象征性的股份，显然涉嫌利益冲突以及利益申报不实。此事自被媒体披露开始，就一直是香港社会聚焦的热点，因为无论最终黄河生是否会被判定为违法，至少从表面证据看，已经让市民产生了不良的观感，损害了政府的公信力。经过公务员事务局、库务局和审计署近两个月的调查，特区政府最终的处理结果是立刻终止合约，取消黄河生原有的九十多万元酬金作为惩罚，同时列明了两点理由：第一，黄河生违反内部规定，先后七次直接处理其妻公司代表的税务个案，造成了与公职的利益冲突；第二，没有向上司申报其妻拥有的税务公司与其公职存在的潜在的利益冲突，没有按照公务员利益申报的规定，申报他在税务公司所持的一股价值10元的象征性股份。但是，由于没有证据显示黄河生工作当中有徇私舞弊，给予妻子公司便利的行为，也没有证据表明政府因为黄河生的行为而受到损失，因此，特区政府在咨询律政司刑事检控专员的意见后，决定不对黄河生提出刑事检控。
另外一个典型“案例”，则和梁锦松有关。说起梁锦松，想必大家都不会陌生，他娶了“跳水皇后”伏明霞。但正是这位曾经在香港政商两界叱咤风云、曾被人称为“财爷”的梁锦松，就是因为没有及时报告利益冲突，黯然辞职。时任律政司司长梁爱诗将此案交由刑事检控专员江乐士处理。江乐士咨询了香港的资深大律师祈理士及英国御用大律师韦尔森的意见后，认为虽然表面证据成立，但不能确立检控梁锦松“在公职中行为不当”有合理定罪机会，因此根据香港刑事检控政策的标准，决定不检控梁锦松。
黄河生和梁锦松最终都没有受到刑事监控，但都为其行为的失当付出了代价。在香港，官员不仅严禁收受贿赂，而且还要在日常生活和工作过程中避免给人留下“徇私”的印象———利益冲突申报制度无形中提高了官员从政的道德水准，也建立了一种不成文的政治伦理。在没有申报利益冲突导致社会产生不良观感、市民怀疑个人诚信，但还没有达到违法犯罪的程度时，不少官员也会引咎辞职，以示对市民负责的态度。
(作者系《华东法律评论》编辑、香港大学普通法硕士) |
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| （责任编辑：高巍） |
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