我國歷史上的監察法規及其作用

監察是上層建筑自我調整的一種手段，是國家對公權力使用者的權力監督制衡，監察法規就是將這種調整手段、監督制衡制度化的一種措施。我國歷史上的監察制度不是從來就有的，而是隨著君主專制中央集權政治形態的產生而出現，大體萌芽於戰國時期，奠定於秦漢並延續兩千多年的封建社會，監察法規也大體與這個時間相伴隨。監察法規是監察活動的基礎，在我國兩千多年的封建國家監察史、政治史上佔有重要地位，是中華制度文明的突出表現之一，積累了很多經驗，也留下了不少教訓。本文即以歷代監察法規為對象，探討其形成發展過程中的一些基本內容、特點與作用。

我國歷史上監察法規的產生與發展

戰國以后，隨著貴族等級分封制的國家治理方式向君主專制中央集權制國家治理方式的轉變，中央直接統轄地方的郡縣制度成為中央集權的主要行政方式。戰國時期，秦楚三晉等主要國家都採取了以縣制或郡縣制為主的地方行政制度。“事在四方，要在中央”。為了管理中央和地方事務，就需要一大批代表君主在中央和地方實施管理的官僚隊伍，這些官僚的權力來源於君主，職務不再世襲，按照職級高低領取俸祿，已經完全不同於分封制下的貴族。為了保証這支官僚隊伍對君主的絕對忠誠，嚴格執行中央政務，履行崗位職責，杜絕腐敗墮落，就需要建立相關的監察機制，而為了保障監察機制的有序運行，又必須建立相應的監察法規，我國歷史上的監察法規就是在這樣的歷史背景下產生的。我國自秦漢至明清政治體制沒有根本性改變，監察法規也沒有發生根本性變化，只是呈現出階段性的不同。

秦漢（前221-220年）是我國監察法規的初創時期。秦的統一促進了監察制度的完善，秦將戰國時期已經存在的具有監察屬性的職官御史上升為御史大夫，作為最高監察官，與丞相、太尉並為三公，監察的地位大大提高。同時秦在地方設置監郡御史（監御史），形成了二級監察制。從雲夢睡虎地秦簡中的《語書》《為吏之道》，以及新發現的《岳麓書院藏秦簡》中的《為吏治官及黔首》等材料看，秦代已經有了對官員道德素質、行為准則、工作方法與能力等方面的要求，但還沒有形成明確的監察法規。西漢惠帝三年（前192年），“相國奏遣御史監三輔郡，察辭詔（訟）凡九條。監者二歲更，常以中月奏事也。”這個“九條”具備了監察法規的基本要素，往往被視為我國歷史上監察法規的開端。為加強中央集權，漢武帝元封五年設十三州刺史，分區域專門監察地方豪強和郡國守相級官員。刺史“以六條問事”， 故《六條問事》又被視為我國監察法規正式形成的標志。

武氏祠“為督郵時”車（督郵:古代官職名，漢朝置，郡府屬吏，掌管所屬各縣鄉屬吏的監察）。

魏晉南北朝（220-581年）是我國監察法規在艱難曲折中前行的時期。由於大一統的中央集權受到社會長期分裂的沖擊，以及門閥政治對君主權力的制約，監察制度很難落實，監察法規的制定也舉步維艱，但也取得了一定的成就。曹魏政權在漢《六條問事》的基礎上又制定了《察吏六條》，這是我國古代監察機構脫離少府獨立后的第一部法規。 兩晉時期監察法規進一步發展，西晉武帝先后制定了《察長吏八條》《五條律察郡》和《察二千石長吏四條》，反映了門閥政治下的西晉政權試圖通過監察立法來加強中央集權。北朝的監察法規則有西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》。

隋唐五代（581-960年）是我國監察法規走向成熟的重要時期。隋設司隸台專掌地方監察，煬帝大業四年頒布《司隸六條》，確立了隋代監察法規的基本內容。唐代監察機構設置嚴密，形成以御史台為中心的一台三院（台院、殿院、察院），監察法規有《巡察六條》和《風俗廉察四十八條》，分別制定於武則天和唐中宗、玄宗時代， 其監察范圍較之前更加廣泛。

宋遼金元（960-1368年）是我國監察法規發展變化的新時期。宋代為加強君主集權，防范臣下專權，對百官的監督尤為重視，這突出表現在對官員權力復雜的制約機制設計上。相反，有關監察制度本身的法規建設卻較少，隻在《慶元條法事類》《宋大詔令集》《宋刑統》《監司互察法》等文獻中保留一些有關地方的監察法規。遼金的御史台為中央監察機構。金對監察官的職責、考核等皆有具體規定。元代高度重視監察制度，御史台成為強化皇權的中樞機構之一。元代監察法規建設也頗為豐富，從元世祖到元順帝，先后制定有《憲台格例》《察司體察等例》《行台體察等例》《禁治察司等例》《察司合察事理》《風憲宏綱》等，后匯編在《元典章》中。

明清（1368-1911年）是我國監察法規走向嚴密完備的時期。明清政治的總趨勢是君主專制的極端強化，監察法規也體現出這個原則。明代確立了以都察院、六科給事中為中心的中央監察體制，以及以按察司（后總督與巡撫）為主體的地方監察體制。從洪武時期開始，逐步制定了《憲綱》《出巡相見禮儀》《奏請點差》《巡歷事例》等法規，明英宗正統四年頒布了《憲綱條例》，后陸續有增補，匯編入《大明會典》中。 清代基本延續了明代的監察體制，但呈現出更加強化君主專制的特色，清代監察法規主要體現在《欽定台規》和《都察院則例》中。鴉片戰爭以后，清王朝逐漸走向腐敗沒落，監察制度衰落，監察法規也形同虛設。

總體上看，我國歷史上的監察法規自秦漢以后傳承有序，延續不替，呈現出連續性與階段性相統一的特點，是中華政治文明和制度文明的重要組成部分，為中華文明的傳承與發展做出了重大貢獻，在世界政治文明史上也具有獨特的地位。

我國歷史上監察法規的主要特點

監察法規是一定時期政治制度的組成部分，同時也是一定時期政治與社會狀況在監察制度上的反映。我國歷史上監察法規的主要內容就是反映了特定時期政治制度的特點、政治與社會的基本狀況，以及監察制度的演變過程，其主要特點有如下幾個方面：

一是堅持對監察權力的制約。應當說監察法規制定本身就是對監察權力的制約，將監察內容確定在一定的范圍之內，防止監察官員濫用權力干預行政。漢代《監御史九條》和《六條問事》中的“九條”“六條”就是劃定的監察范圍，監察官員不得超越這個范圍。這些條例中雖然沒有對監察權限的明確要求，但從漢代人指責“吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史，或不循守條職，舉措各以其意，多與郡縣事” 看，漢代刺史是應當“循守條職”的，“條職”就是監察法規。到曹魏《察吏六條》頒布時，明確將“所察不得過此”寫進了法規，形成了對監察權力的明確制約。之后的法規雖然不一定明確寫出來這一條，但應視為法規中的應有之義。

二是堅持德主刑輔的監察方向。監察是政治的延續，是主流意識形態的反映，監察法規也體現出這一發展方向。從曹魏《察吏六條》開始，儒家思想對監察法規產生影響，孝悌廉潔行修等行為成為監察法規所關注的內容。如西晉《察長吏八條》中有察“在官公廉，慮不及私”條，西魏《六條詔書》中有“先治心”“敦教化”條，北周《詔制九條》中有表彰“孝子順孫義夫節婦”條，唐《巡察六條》中有“察德行孝悌”條等，均說明注重發揮監察在教化上的功能，並不單純只是懲處。

三是堅持民本思想與社會問題並重的監察原則。我國歷史上的監察法規中民本思想十分突出，著重表現在對官吏侵犯百姓利益行為的監督上。漢代的兩個法規中分別有“擅興徭役不平者”和“侵漁百姓”“剝截黎元，為百姓所疾”的內容，《察吏六條》中的第一條就是“察民疾苦冤失職者”，《五條律察郡》中有“勤百姓”條，《詔制九條》中有對“鰥寡困乏不能自存者”的撫恤條，《巡察六條》中有巡察“貧弱冤苦不能自申者”條，《憲台格例》中有糾察“諸孤老幼疾人，貧窮不能自存者”條等。凡此種種，都突出把官吏為政是否堅守民本作為監察的重要內容。我國歷史上的監察法規還十分重視對該時期嚴重社會問題的督查。比如《六條問事》中的第一條就是“強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡”，《察吏六條》中有“察盜賊為民之害及大奸猾者”，《巡察六條》中有“察妖滑盜賊，不事生業，為私蠹害”以及“豪宗兼並縱暴”等問題，《風俗察廉四十八條》有對民間不良風俗的督查。這些嚴格說都不是吏治本身的問題，但卻在監察法規中佔有一席地位。

四是將舉薦人才作為監察法規的一個組成部分。我國歷史上監察法規還有另外一項重要任務，就是舉薦人才。在《六條問事》中，我們可以看到漢代對二千石官員“選署不平”“蔽賢寵頑”的監察內容，但是那時法規中還沒有關於監察官員舉薦人才的要求。至曹魏《察吏六條》中，就有了“察民有孝悌廉潔行修正茂才異等”的規定，西魏《六條詔書》中有“擢賢良”的規定，唐代《巡察六條》中有“察德行孝悌、茂才異等”的規定，元代《察司體察等例》中有選舉“德行、才能可以從政者”的權力，等等。選舉本是高級官員或吏部的職責，我國歷史上的監察法規賦予監察官薦舉權力，應當說是充分發揮監察官員作用、促使監察效益最大化的一個積極舉措。

我國歷史上監察法規的作用與啟示

我國歷史上的監察法規建設不僅存在於大一統時期王朝，也存在於分裂時期，不僅存在中原王朝，也存在於周邊民族政權。這個歷史現象說明，監察法規是我國古代國家政治制度建設的重要組成部分，是確保監察按照明確政治方向運行的有效保障，是防止監察官員濫用監察權力的制度約束。在兩千多年的封建社會歷史上，監察法規對維護統一多民族國家的鞏固發展，強化以君權為核心的中央集權，肅清吏治腐敗，促進廉政建設，解決突出的社會矛盾與問題，選拔優秀人才，都做出了積極貢獻。回顧歷史，其留下的啟示也是多方面的。

第一，必須高度重視監察法規在維護中央權威上的積極作用。我國自秦漢以后就是一個以中央集權為基本特征的單一制國家，歷史証明，中央集權強則國家強，中央集權弱則國家衰，因此，鞏固中央集權，維護中央權威，是監察法規的核心所在。縱觀我國歷史上的監察法規，基本上都是以皇帝詔令、欽定、聖諭等形式發布的，說明法規出自核心權威君主，是國家核心政治的體現。因此，監察法規的內容也特別強調對以君主為核心的中央權威的維護，堅決打擊“割損正（政）令”的行為。從這個角度看，維護一元化的監察體制是監察法規的核心。

第二，必須堅持監察法規與時俱進和長期穩定的動態平衡。歷史証明，監察法規是監察的根本所在，但是各個歷史時期的情況不同，監察法規的制定既要保持監察制度的基本穩定，也要突出對該時期吏治問題、社會矛盾問題監察的動態平衡。我國歷史上的監察法規制定，或對某個地域的專向監察（如漢代的三輔京師），或對某些突出的社會與吏治問題的重點關注（如地方豪強擴張、利益集團形成、郡國守相腐敗亂作為），或對民生問題的重視，或對人才選拔的重視，都是一定時期的政治與社會問題在監察制度上的反映，指向性十分明確，體現了監察是政治的延續這一特征。從這個角度看，監察法規建設必須緊緊圍繞時代需要，與時俱進。

第三，必須堅持創造性轉化創新性發展的總原則。應當積極借鑒我國歷史上監察法規的有益經驗。我國歷史上的監察法規並不僅僅是一般意義上的反腐敗，而是既突出反腐，又突出維護中央集權，突出對重大現實政治、經濟、吏治、社會問題的監察。監察、諫言、彈劾、考績（選拔）四位一體，是我國歷史上監察法規的完整職能。從這個角度看，構建中國特色的監察法規制度體系還任重道遠。

當然，我國歷史上的監察法規建設與執行也留下不少教訓，存在著有法不依、有規不行、監察干預行政致使監察錯位、行政失序、政治腐敗帶動監察官員腐敗及監察不斷向維護君主專制方向的極端化發展等問題，使監察失去了其應有的意義。（本文系“古文字與中華文明傳承發展工程”資助項目“出土文獻與秦漢社會研究”（G2608）階段性成果。）

來源：中國紀檢監察雜志