防治用權腐敗 推動破解對一把手監督難題

“一把手”作為黨政領導班子的“班長”“關鍵少數”中的“關鍵少數”，在地方、單位和部門發展中具有統領全局的作用，既是黨風廉政建設第一責任人，也是黨風廉政建設的領導者、執行者、推動者。一段時間以來，少數地方“一把手”將黨和人民賦予的權力視為私產禁臠，霸道行權、違規用權、任性濫權，甚至以權謀私、大搞利益輸送，對所在地方、單位的政治生態、經濟社會發展產生惡劣影響。黨的十八大以來，黨中央高度重視對“一把手”的監督，習近平總書記多次作出重要指示，十九屆四中全會、十九屆中央紀委五次全會都圍繞加強對“一把手”監督作出明確部署。各地各部門認真貫徹落實黨中央部署要求，把破解對“一把手”監督難題擺在突出位置來抓，持續開展“一把手”嚴重違紀違法問題專項整治，有力推動以案促改、以案促建、以案促治，為進一步規范“一把手”權力運行、健全完善黨和國家監督體系提供了有益啟示。

落馬一把手濫用權力的特點

“一把手”嚴重違紀違法問題本質上是監督失效情況下的權力濫用，一些地方、單位和部門管人管事管權的制度機制不完善，存在上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難等監督“空白”，導致“一把手”權力屢屢出軌越界、脫缰狂奔。大量事實表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點對象，已經成為“高風險崗位”。從全國來看，十九大后查處中管干部中主要問題發生在“一把手”崗位上的有100多人，魯煒、王三運、秦光榮、趙正永等就是典型。從各地來看，海南省19個縣市中有16個在十八大以來發生過黨政“一把手”違法犯罪問題，佔比高達84.2%﹔廣東省自十九大至2020年8月底共立案審查調查廳級干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，佔比58%。

剖析近年來“一把手”嚴重違紀違法問題成因，要害就在於一個“權”字，“一把手”墮落軌跡往往是“欲隨權長、賄隨權集”，其任性濫權行為主要呈現“五個一”的特點。

一是決策“一言堂”。有的“一把手”破壞民主集中制，對“三重一大”事項獨斷專行、違規“拍板”，造成重大損失。北京市供銷合作總社原黨委書記、理事長高守良將“霸氣”作為信條，在未經風險評估和上會程序情況下，擅自決定投資項目，導致巨額投資款及利息難以收回。楊思濤在任海南省澄邁縣委書記期間，擅自以縣投資委員會會議代替縣委常委會會議或縣政府常務會議，違規決策議題220個，從中攫取巨額利益。

二是用人“一句話”。有的“一把手”違反組織紀律，濫用干部人事推薦權、決定權，拉山頭、搞派系、結圈子。魯煒任人唯親，在中央網信辦形成“小圈子”，“圈內人”稱其為“老板”。火榮貴在任甘肅省武威市委書記時，把干部崗位和職務當成私有財產，隨意任免、頻繁調整，催生一批“剛出月子的干部”“百天干部”。

三是花錢“一支筆”。有的“一把手”隨意揮霍公款、侵佔公物，公私不分、損公肥私。李貽煌利用擔任江西省江銅集團“一把手”職務便利，指使下屬採取虛列賬目等手段非法佔有公共財物268萬余元，他曾說，“在我眼裡，江銅就是我個人的企業，就是自家錢袋子，從江銅吃點、喝點、拿點算什麼呢？”四川省廣安日報社原黨組書記、總編輯唐雲峰把單位660萬元公款當成“私房錢”出借謀利，還私設小金庫用於接待送禮和個人開支。

四是項目“一手抓”。有的“一把手”把規劃權、審批權視為禁臠，大搞官商勾結、利益輸送、權力變現。陝西省洛南縣原縣委書記雷二虎、縣長劉明智把各自家鄉老板帶到洛南承攬工程，修建縣環城路時，北邊工程由書記的人干、南邊工程由縣長的人干，“南北分治”、各收其利。海南省十八大以來查處的縣市黨政“一把手”大都涉及工程項目和土地腐敗。

五是出事“一鍋端”。“一把手”出問題極易傳染蔓延，危害班子、帶壞隊伍，形成站隊式、抱團式腐敗，被查處時往往會“拔出蘿卜帶出泥”。重慶市黔江區委原書記楊宏偉被通報為“任職地區政治生態的最大‘污染源’”，受其影響，該區70余名處級干部因違紀違法問題被查處。貴州省獨山縣委原書記潘志立被查處后不到1年時間，該縣就有10名處級干部、200余名科級及以下干部涉案被立案審查調查。

打出遏制一把手權力尋租的組合拳

“一把手”嚴重違紀違法問題頑固存在、易發多發，一再驗証了“沒有監督的權力必然導致腐敗”的鐵律，凸顯了權力極易被腐蝕的特性和監督的極端重要性。各地各部門牢牢抓住“權力”這個關鍵推進以案促改，從規范約束“一把手”用權入手，緊盯“一把手”權力運行的廉政風險點，強化查辦案件和警示教育的震懾效應，完善管權治權限權分權的制度機制，構建全方位、多層次、常態化的監督體系，推動“一把手”正確用權、廉潔履職，防止“一把手”變成“一霸手”、“領頭羊”淪為“害群馬”。

——嚴肅懲處和警示教育相結合，督促“一把手”審慎用權。針對“一把手”嚴重違紀違法問題的特點規律，加大對長期在同一地方、單位或部門任職的“一把手”，權力集中、資金密集、資源富集的部門和行業的“一把手”等違紀違法問題的查處力度。在此基礎上，採取通報曝光、案件剖析、警示教育、廉政談話等多種形式，持續強化震懾、傳導壓力，做深做細思想政治工作，使各級“一把手”明紀法、知敬畏、守底線，自覺培養現代文明人格。海南省委對全省市縣委書記進行集體廉政談話，深刻剖析建省以來查處的市縣黨政“一把手”案件，發揮同級同類反面教材警示作用，會后多個市縣黨委常委會相繼召開專題民主生活會，進一步壓實主體責任和第一責任人責任。廣東省委舉辦第19期領導干部黨章黨規黨紀教育培訓班，市委書記、市長、縣（市、區）委書記、省直單位黨組（黨委）書記共300多名“一把手”參加培訓，接受警示教育。貴州省召開全省黨風廉政警示教育大會，通報了該省被查處的“一把手”任性濫權典型問題，為參會的4000余名黨員領導干部打“預防針”。廣西壯族自治區南寧市委組織全市黨政“一把手”旁聽武鳴區委原書記韋敏宏收受賄賂案庭審並召開專題座談會，查找反思“當官發財”、理想信念滑坡的根源，深化以案促改。

——“打補丁”“戴緊箍”“堵后門”，明確“一把手”權責邊界。一是針對“一把手”廉政風險點“打補丁”，編制“一把手”權力清單，制定重大事項請示報告條例，實行“一把手”違規插手干預重大事項記錄制度，探索建立“一把手”權力運行公開以及在一定范圍內公開個人有關事項等機制。寧夏等地出台黨政主要領導干部“五不直接分管”（不直接分管人事、財務、行政審批、公共資源交易、工程項目建設）制度，實行“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”權力運行機制。二是針對“一把手”無視制度、架空班子問題“戴緊箍”，完善黨政部門依法決策機制，頒布並嚴格執行《重大行政決策程序暫行條例》等制度規定。廣東省佛山市明確規定“三重一大”事項決策必須集體研究，“一把手”不能以現場辦公會、招商引資會、文件圈閱等形式決定，召開班子會議集體研究工作時應末位表態。三是針對“一把手”“三拍”式（拍腦袋決策、拍胸脯保証、拍屁股走人）決策問題“堵后門”，國務院國資委印發《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，明確對違反規定、未履行或未正確履行職責造成國有資產損失或其他嚴重不良后果的央企經營管理有關人員，實行重大決策終身問責，形成分級分層、有效銜接、上下貫通的責任追究體系。

——做細做實日常監督，防范“一把手”權力越軌。一是認真貫徹《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》，強化上級黨組織對下級“一把手”的監督。廣西北海制定《落實全面從嚴治黨政治責任“書記點題談”實施方案》，要求全市各級黨組織“一把手”加強對下級“一把手”監督，目前已開展“書記點題談”活動363場，參加人員8962人次，解決問題436個。二是充分發揮紀檢監察機關專責監督作用，積極探索實踐“兩談一述”（上級紀委同下級黨委有關班子成員集體談話、上一級紀委書記定期與下一級黨委書記談話、下一級黨委書記在上一級紀委全會述責述廉並接受評議）等監督方法。天津市紀委監委在與下一級黨委書記談話中堅持主體責任檢查考核、巡視整改、新任職干部、本地區本單位出現重大違紀違法案件、發生失職失責問題等“五必談”。新疆巴州紀委監委各派駐（派出）機構綜合運用聽取匯報、列席民主生活會、提出紀檢監察建議等形式，加強對被監督單位“一把手”監督，兩年來共開展專項監督檢查680余次，參與指導民主生活會470余場次。三是創新載體手段，提升監督實效。浙江省余姚市紀委監委運用數據分析手段提升監督管理能力，建立涵蓋審查調查、違紀違法、涉紀信訪、作風監督等方面關鍵指標變化態勢表，為上級黨委監督下級“一把手”提供“糧草”。中儲糧集團在全系統直屬企業探索設立監督執紀小組，由紀委書記任組長，選配3至5名老黨員、老職工代表為成員，對直屬企業“一把手”及管理中的重大問題開展監督。

形成“頭雁”領航、隊伍建強、生態優化、發展提質的效應

經過各地各部門連續幾年的集中整治、專項治理，“一把手”嚴重違紀違法問題以案促改工作不斷拓展深化，有效督促“一把手”當好“頭雁”、帶好隊伍，形成了以上率下、上行下效的示范引導效應，營造了風清氣正、干事創業的良好氛圍，推動了政治效果、紀法效果、社會效果有機融合、互促共進。

——懲治震懾、政策感召、教育引導的綜合效能逐步釋放。2020年1至10月，全國紀檢監察機關共約談領導班子成員、重點崗位人員53.4萬人次﹔立案審查調查縣處級以上“一把手”4347人。在持續高壓態勢和警示教育強大攻勢下，不少有問題的“一把手”拋棄僥幸心理、放下思想包袱，選擇相信依靠組織，主動投案自首。海南省紀委監委2019年3月召開東方市系列腐敗案件進展通報暨警示教育大會，會后包括19名省管干部在內的68名干部主動向組織交代問題。據不完全統計，2020年以來全國已有20余名省管干部投案自首，其中不乏地方黨政“一把手”，如雲南省楚雄州人民檢察院原檢察長周映樞、山西省陽泉市中級人民法院原院長陳明華、內蒙古自治區烏海市人大常委會原黨組書記郝健君、河北省定州市委原書記王東群等，持續釋放懲防結合、糾治並舉的強烈信號。

——抓黨建、正風氣、強隊伍的針對性實效性顯著增強。安徽省委以趙正永、張堅案為反面教材，在全省縣處級以上領導干部中組織開展警示教育，做深做實日常監督、對“一把手”監督，2020年上半年全省紀檢監察機關檢舉控告類信訪舉報數同比下降19.4%，立案數、處分人數同比分別下降25.2%、20.4%，群眾身邊不正之風和腐敗問題查處數、處分人數同比分別下降10.5%、24%。雲南省昆明市2020年以來對落實“兩個責任”不力的13個黨組織、147名黨員領導干部進行追責問責，並完成涉及黨政“一把手”4000余人次《廉潔自律情況征求意見表》的查詢、回復工作，有力淨化了政治生態。

——規范“一把手”用權的制度機制日益完善。貴州構建“政治監督活頁、廉政檔案建設、巡視巡察上下聯動”和“持續深入推進領導干部利用茅台酒謀取私利問題專項整治”的“3+1”監督工作格局，著力實現對“一把手”監督的可量化、可檢查、可評估。海南省屯昌縣在原縣長匡文勝因貪腐落馬后著力補齊制度短板，制定出台《黨政主要領導干部每年集中廉政談話制度》等110項制度，修訂27項，形成用制度管權、按制度辦事的工作機制，有效壓縮權力尋租空間、斬斷利益輸送鏈條。

——有力助推地方經濟社會高質量發展。海南省東方市先后發生過三次系統性塌方式腐敗，嚴重破壞干事創業氛圍，全市規模以上工業增加值、GDP增速一度淪為全省倒數第一。在省紀委監委督促指導下，該市持續深化以案促改，以黨風政風的好轉助推經濟社會發展駛入“快車道”，2018年全市GDP增速、固定資產投資增速均在全省排名第二，財政收入增長10.7%。貴州省三都縣以縣委原書記梁嘉庚嚴重違紀違法案為鑒，全面自查整改形象工程、政績工程，加快推進脫貧攻堅、產業發展、教育醫療等6類“必須為”項目，穩妥推進特色城鎮建設、園區工程等13類“暫緩為”項目，堅決停止大公園、大賽場、大牌樓等6類短期內不能惠及群眾的“不能為”項目，校准了導向、贏得了民心。

工作啟示

“一把手”嚴重違紀違法案一再表明，相對其他班子成員和領導干部，“一把手”位置更加特殊、地位更加重要，如果監督制約失位失效，必然產生任性濫權、以權謀私等種種亂象，反腐敗斗爭就會陷入前腐后繼、查不勝查的泥潭之中。對“一把手”監督是黨內監督中的重點、難點，也是必須抓好的“牛鼻子”。各地各部門推動“一把手”嚴重違紀違法案以案促改工作，以鮮活實踐回答了誰來監督、監督什麼、怎麼監督等問題，為破解對“一把手”監督難題提供了經驗啟示。

第一，堅持和加強黨的全面領導，構建縱向貫通、內部銜接、橫向協同對“一把手”監督格局，形成監督合力。“一把手”嚴重違紀違法案以案促改工作之所以能夠取得顯著成效，關鍵就在於把黨的集中統一領導貫穿全過程，注重整體謀劃、統籌推進，推動主體責任和監督責任一體落實、黨內監督和其他各類監督貫通協調。各級黨委（黨組）強化“主”的責任和“導”的作用，一級抓一級，層層傳導壓力，認真貫徹《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》，加強對所管理的領導干部的監督，特別是推動上級“一把手”抓好下級“一把手”﹔各級紀委監委落實雙重領導體制，充分履行協助職責和監督責任，正確處理監督和支持的關系，積極探索“兩談一述”、參與指導民主生活會等監督機制﹔健全“四項監督”統籌銜接工作機制，探索建立監督工作聯席會議制度，完善信息互通、資源共用、力量協同、成果共享機制，推動黨內黨外各類監督同向發力、形成疊加效應。

第二，堅持深化改革、創新驅動，優化對“一把手”監督的機制理念方法，提升監督效能。加強對“一把手”監督，必須發揚改革創新精神，著力攻堅克難。比如，在保障黨中央已經明確的對“一把手”監督制度剛性運行的同時，與時俱進、因地制宜地推動制度創新，及時把成熟經驗上升為制度機制，轉化為規范約束“一把手”權力運行的治理效能。比如，創新監督理念、豐富監督方法，緊緊圍繞“人”和“事”兩條線開展監督，促進傳統“面對面”監督模式與大數據監督模式融合發展，通過比對碰撞及時發現“一把手”權力運行不規范等問題，提高對“一把手”監督的精准性有效性。實踐証明，改革創新就是生產力，對於深化以案促改和破解監督難題同樣有效管用。

第三，堅持“三不”一體推進，推動對“一把手”教育、約束、糾偏協調協同，深化標本兼治。“一把手”嚴重違紀違法案以案促改是一項系統工程，以查辦案件為基礎，以查擺整改為抓手，以規范約束“一把手”權力運行為目的，全過程貫穿著“懲、治、防”辯証統一的理念。精准糾治“一把手”違紀違法問題，始終保持有貪肅貪、有腐反腐的高壓態勢，形成強大震懾﹔舉一反三優化“一把手”權力制約機制，編制權力清單，建立內控制約機制，健全領導干部違規插手干預重大事項記錄制度，實行異地交流、定期輪崗、任職回避、離任審計等制度，強化制度約束﹔豐富完善“一把手”廉潔教育體系，把黨性剖析作為民主生活會、組織生活會的重要內容，推動同級同類警示教育制度化常態化，使“一把手”真正感受到監督、習慣被監督、主動接受監督。（鐘紀言）