從六個案例看《政務處分法》帶來的變化

《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）將《監察法》的原則規定具體化，把法定監察對象全面納入政務處分范圍，統一設置了處分的法定事由和適用規則，細化了違法情形、處分幅度和處分程序，構筑起懲戒職務違法的嚴密法網。下面通過六個案例來分析該法對政務處分工作帶來的變化。

解決了監察對象處分依據不統一問題

案例：薛某，某國有企業集團中層管理人員，非中共黨員。近年來，薛某經常在社交網站和公開場合，發表挑撥、破壞民族關系的言論，參加民族分裂活動，造成不良影響。

定性：根據規定，國有企業管理人員屬於監察對象。國有企業管理人員包括國有獨資、控股、參股企業及其分支機構等國家出資企業中，由黨組織或者國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批准等，從事領導、組織、管理、監督等活動的人員。

薛某作為國有企業集團中層管理人員，公開發表挑撥、破壞民族關系的言論，參加民族分裂活動，屬於違法行為，根據《政務處分法》第二十八條第（五）項，應當給予其政務處分。

解讀：《政務處分法》解決了此前因監察對象身份不同而適用不同處分依據的問題，改變了過去“多頭適用、各自為戰”的法律適用困境，也由此解決了因處分依據不統一而導致的違法行為類型和處分種類不相同的問題。

此前，在對公職人員作出政務處分時，要根據其具體身份適用不同的處分依據，如對具有公務員身份的公職人員適用《行政機關公務員處分條例》﹔對具有事業單位人員身份的適用《事業單位工作人員處分暫行規定》﹔對國有企業管理人員適用《中華人民共和國企業國有資產法》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》等規定，由此導致適用的違法行為類型和處分種類各不相同。比如，《中華人民共和國企業國有資產法》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》等規定多是從防止國有資產損失和廉潔從業的范疇對國有企業管理人員的行為進行規范，未明確將挑撥、破壞民族關系，參加民族分裂活動等違反政治要求的行為納入規制范圍，且《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》僅適用於國有獨資企業、國有控股企業及其分支機構的領導班子成員，對於中層管理人員的處分規定往往由各個國有企業自行規定，這些規定屬於企業內部性規范文件，既缺乏權威性、規范性，也因為各個國有企業規定不盡相同而缺少統一性。在本案中，根據此前做法，需要按照薛某所在單位的內部規章制度對其進行處分，如果其所在單位內部規章沒有將挑撥、破壞民族關系納入處分范疇，對薛某的處分則面臨缺乏處分依據的困境。

此前給予公職人員的處分種類也不相同。比如，在同等處分幅度情況下，對公務員適用“撤職”處分的，對事業單位人員則可能適用“降低崗位等級”處分，對國有企業管理人員則可能適用“降職”處分。

解決了非行政機關公務員處分依據不嚴謹問題

案例：張某某，某市市委書記，中共黨員。因在擔任該市市委書記期間，利用職權違規將多名親屬錄用為公務員，多次違規提拔任用干部，被調整至某省直機關廳長崗位。

定性：根據規定，公務員和參照《公務員法》管理的人員屬於監察對象。張某某身為公職人員和該市主要負責人，在選拔任用、錄用等干部人事工作中違反有關規定要求，根據《中國共產黨紀律處分條例》第七十六條、第七十七條和《政務處分法》第三十二條第（一）項，應當給予其黨紀、政務處分。解讀：《政務處分法》解決了此前在給予非行政機關公務員政務處分時適用處分依據不嚴謹的問題。

此前，對公務員的處分依據為《行政機關公務員處分條例》，但該條例適用於行政機關的公務員。在給予非行政機關的公務員，如黨的機關、人大機關、政協機關、各民主黨派和工商聯機關的公務員政務處分時，參照《行政機關公務員處分條例》執行。如本案中，根據此前做法，在給予張某某政務處分時，將其處分依據表述為“參照《行政機關公務員處分條例》第十九條第（八）項規定”。可以看出，此前參照執行的做法不利於體現法律的嚴謹性和處分的權威性。《政務處分法》施行后，可直接依據該法有關條款對該類公職人員作出政務處分。

《政務處分法》還明確了政務處分與組織處理的適用關系。該法第十七條規定，公職人員有違法行為，有關機關依照規定給予組織處理的，監察機關可以同時給予政務處分。第十八條規定，擔任領導職務的公職人員有違法行為，被罷免、撤職、免去或者辭去領導職務的，監察機關可以同時給予政務處分。如本案中，張某某雖被調離市委書記的崗位，但不影響對其在擔任市委書記期間的違法行為作出政務處分。

解決了基層群眾性自治組織管理人員處分依據缺失的問題

案例：賈某，某村村委會主任，中共黨員，在負責協助政府從事拆遷安置補償金分配及發放過程中，以“辛苦費”“加快辦理”為由向村民故意刁難、吃拿卡要，對涉及集體土地征佔補償及分配等情況不向村民公開，侵犯村民知情權。

定性：根據規定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬於監察對象，包括農村村民委員會、城市居民委員會等基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員，以及協助人民政府從事行政管理工作的人員。賈某作為該村村委會主任，其在管理村集體事務以及在協助政府從事行政管理工作中，對村民故意刁難、吃拿卡要，違反規定不公開村集體財務，侵犯村民知情權，根據《中國共產黨紀律處分條例》第一百一十二條第（五）項、第一百一十九條和《政務處分法》第三十八條第一款第（二）（四）項，應當給予其黨紀、政務處分。解讀：《政務處分法》明確了監察機關對基層群眾性自治組織中的公職人員政務處分的權限和處分內容，解決了長期以來對該類公職人員處分缺乏法律依據的突出問題。

《監察法》將基層群眾性自治組織中從事管理的人員納入監察對象范疇，但囿於缺乏處分依據，對該類公職人員，監察機關無法像對公務員、事業單位管理人員等公職人員一樣對其作出政務處分。為懲治與預防該類人員的違法行為，實踐中，對其中是黨員的，往往通過給予其黨紀處分來發揮懲戒和教育的作用，對其中是非黨員的，往往依據《監察法》《公職人員政務處分暫行規定》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》等法律法規，給予其警示談話、責令公開檢查、通報批評或者向有關機關、單位提出取消當選資格、罷免等監察建議。但是，這些處理措施針對的是輕微違法行為和嚴重違法行為，無法對一般違法行為進行有效處置，導致“管兩頭、漏中間”，不利於抓早抓小、防微杜漸，達到“懲前毖后、治病救人”目的。

《政務處分法》不僅填補了對該類公職人員政務處分的法律空白，而且按照公職人員的身份特點設置處分種類。如第二十二條第一款，根據基層群眾性自治組織中的公職人員存在有職不可撤和無級可降等情況，規定了監察機關可以對其作出警告、記過、記大過等三種處分，不僅解決了此前對該類人員處分依據缺失的問題，也有利於更好地貫徹落實黨紀政務處分相匹配原則。

解決了人大代表等監察對象違法情形規定不明確的問題

案例：劉某，某市人大代表，非中共黨員，某民營企業董事長。在被選為該市人大代表后，不擔當、不作為，不認真履行代表職責，消極對待人民群眾反映的問題，參加有關調研、視察活動流於形式。

定性：《監察法》明確了六類監察對象，將未能具體列明的監察對象概括為“其他依法履行公職的人員”，包括人大代表、政協委員、黨代會代表、人民陪審員、人民監督員、仲裁員等﹔其他在國家機關、國有公司、企業、事業單位、群團組織中依法從事領導、組織、管理、監督等公務活動的人員。劉某作為該市人大代表，不認真履行代表職責，在參加履行代表職責活動中，敷衍應付、流於形式、失職失責，根據《政務處分法》第三十九條第（二）項，應當給予其政務處分。解讀：《政務處分法》解決了此前人大代表等監察對象在違法情形、處分種類等方面規定不明確的問題。

此前，相關法規對人大代表等監察對象的哪些違法行為可以作出政務處分、作出何種處分等內容規定的並不明確。實踐中，監察機關往往首先核實該人大代表、政協委員等依法履行公職人員是否還有其他公職身份，如果還具有其他公職身份，則根據其他公職身份的具體情形，適用相關規定作出政務處分決定﹔對於不具備其他公職身份，如本案中的劉某，監察機關往往根據有關規定對其進行批評教育等或者向有關機關、單位提出罷免等建議，無法發揮政務處分手段懲戒與教育的作用。

《政務處分法》強化了對該類公職人員的管理監督，對該類公職人員依法履職、秉公用權提出了明確的行為規范和紀律要求，改變了過去需要根據其他公職身份才能對其作出政務處分的情況。

解決了事業單位管理人員黨紀政務處分不匹配問題

案例：吳某某，男，中共黨員，某公辦高校法學院院長，教授、博士生導師，2017年至2019年吳某某在婚姻存續期間，長期與其博士生楊某發生並保持不正當性關系，並造成不良影響。

定性：根據規定，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員屬於監察對象。吳某某作為高校學院院長，與自己的學生發生不正當性關系，有違師德，其行為雖與從事管理的職權沒有直接關系，但屬於嚴重違反家庭美德、社會公德的行為，根據《中國共產黨紀律處分條例》第一百三十五條和《政務處分法》第四十條第一款第（六）項，應當給予其黨紀、政務處分。解讀：《政務處分法》解決了此前在對事業單位黨員干部處分時，黨紀政務處分無法相匹配的現實困境。

《事業單位工作人員處分暫行規定》僅規定了警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除等處分種類，沒有規定記大過處分，導致實踐中政務處分無法與黨紀處分相匹配的情況。比如在本案中，假如給予吳某某黨內嚴重警告處分，其影響期為一年半，在匹配給予其政務處分時發現，記過的影響期為十二個月，而降低崗位等級或者撤職的影響期為二十四個月，無論適用記過還是適用降低崗位等級或者撤職，政務處分均無法與黨紀處分相匹配。甚至有些同類案件處理中，會出現畸輕畸重問題。

《政務處分法》是對現行政務處分法律制度的整合規范，在處分情形、處分權限和程序、處分后果上與《公務員法》等現行法律法規的規定保持協調銜接，保証法律體系的內在一致性。同時，在處分幅度、處分種類上保持與黨紀的貫通銜接。此外，《政務處分法》還厘清了降低崗位等級與撤職的從屬適用關系，不再將降低崗位等級作為法定的處分種類之一，而是將其作為撤職處分的法律后果。

此前實踐中認為，事業單位公職人員的職務違法行為一定是利用職權實施的行為，與行使公權力無關的行為不屬於監察機關管轄范圍。雖然對公職人員的身份認定是作出政務處分的前提和條件，但不意味著需要承擔政務責任的行為僅限於利用職權實施的違法行為，違反家庭美德、社會公德、損害國家和人民利益等違法行為也要給予政務處分。《政務處分法》第四十一條明確規定，公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節輕重給予相應政務處分。

明確了處分主體之間的適用規則和監督關系

案例：關某某，某地証券監管局工作人員。因工作原因與某上市公司經理劉某相識，並收受劉某所送價值0.3萬元手表1塊。被舉報后，其所在單位以違法數額較小、情節輕微為由未對其進行任何處分。

定性：根據規定，法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員屬於監察對象，包括銀行保險、証券等監督管理機構的工作人員，注冊會計師協會、醫師協會等具有公共事務管理職能的行業協會的工作人員，以及法定檢驗檢測檢疫鑒定機構的工作人員等。關某某作為証券監督管理機構的工作人員，收受管理服務對象所送的可能影響公正行使公權力的禮品，根據《政務處分法》第三十四條第一款，應當給予其處分。解讀：《政務處分法》規定政務處分的主體是監察機關，處分的主體是公職人員任免機關、單位，並明確了兩者在行使政務處分權和處分權時的適用規則和監督關系。

《政務處分法》第十六條規定，對公職人員的同一違法行為，監察機關和公職人員任免機關、單位不得重復給予政務處分和處分。該條款有效保障了被處分人避免受到雙重處罰的風險，確保“一事不再罰”。第三條第三款規定，監察機關發現公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當的，應當及時提出監察建議。該條款明確了監察機關負有對公職人員任免機關、單位行使處分權的監督職責，確保任免機關、單位依法正確履行職責。如本案中，關某某所在單位應當給予其處分而未給予的，監察機關應當依法向關某某所在單位提出監察建議，要求其依法對關某某作出處分。

此外，為保障監察建議的法律效力，《政務處分法》第六十一條規定，有關機關、單位無正當理由拒不採納監察建議的，由其上級機關、主管部門責令改正，對該機關、單位給予通報批評，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。（陳彬 作者單位：中央紀委國家監委 轉載自《中國紀檢監察》雜志）