業務探討|從《國家監察》案例談如何識別監察對象

電視專題片《國家監察》第二集《全面監督》中有這樣一個案例，2018年2月，吉林省紀委接到反映吉林工商學院副院長張國志以權謀私的問題線索。但是張國志並非中共黨員，他落馬時也並非行政機關公務員。監察體制改革前，在公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位從事管理的人員，掌管著公共資源、行使著公權力，但大多數不屬於行政監察范疇，非黨員也不在紀委管轄范圍，這就出現了監督的空白。2018年3月，《監察法》正式頒布施行，該法明確了六類監察對象，既包括公務員以及參公管理人員、受委托管理公共事務組織中從事公務的人員，還涵蓋國有企業管理人員、公辦教科文衛體等單位和基層群眾性自治組織中從事管理的人員等，類似張國志這樣的身份不再是監督的盲區。

那麼，我們應該如何判斷一個人是否屬於監察對象？除了張國志這樣的高等院校的副院長，醫生、教師、村民小組長、國企業務員、協警等等，這些人員是否屬於監察對象？對此，我們採訪了西南政法大學監察法學院譚宗澤教授。

問：監察法第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察”。政務處分法（草案）第二條也規定：“公職人員有違法行為，需要給予政務處分的，由處分決定機關、單位依照本法給予政務處分。”請您談一談什麼是“公職人員”？

譚宗澤：監察法第十五條列舉了監察對象，也就是公職人員的范圍：（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員﹔（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員﹔（三）國有企業管理人員﹔（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員﹔（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員﹔（六）其他依法履行公職的人員。政務處分法（草案）第三條也採取列舉的方式規定了公職人員的范圍，該規定與監察法的規定是一致的。

其中，立法機關、行政機關、司法機關中的國家工作人員是典型的公職人員，這些國家機關中的工作人員也是公務員法所稱的公務員，即這些人員屬於依法履行公職，被納入了國家行政編制，並由國家財政負擔工資福利的工作人員。

前段時間，中央紀委國家監委網站公布：“中國華電集團有限公司原黨組副書記、總經理雲公民涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受中央紀委國家監委紀律審查和監察調查。”雲公民作為中國華電集團有限公司的黨組副書記、總經理，不屬於公務員，但屬於監察法第十五條列舉的“國有企業管理人員”，也屬於監察法上的“公職人員”，因此國家監委可以對其進行監察調查。

問：如何判斷一個人是否屬於監察對象？有哪些判斷標准？

譚宗澤：監察法將黨政機關、人民團體、依法授權或受委托組織、基層群眾性自治組織、國有企事業單位組織等單位中，從事公務或從事管理的人員等的職務違法和職務犯罪行為，都納入了國家監察的范圍。國家監察的對象是“所有行使公權力的公職人員”。

監察法明確規定的監察對象並不包括機關組織等，而是以這些機關組織中的工作人員為監察對象，針對的僅是具體的個人。具體來說，要認定一個人是否屬於依法履行公職的人員，不僅要看其是否具備公職人員的身份，主要還要看其是否是在行使公權力、履行公務，其所涉嫌的違法或者犯罪行為是否損害了公職人員及公權力運行所要求的廉潔性。而要具體判定一個人是否屬於監察對象，依據監察法第三條的規定主要就要看其是否符合這兩個條件：一是其是否“行使公權力”，二是其是否具有“公職人員”的身份。一般隻要具備這兩大要素中的一個，就可以認定為屬於監察對象。

但這裡存在一個問題，即“公權力”所涵蓋的范圍不僅包括了所有行使公權力的公職人員，還包括其他行使公權力的非公職人員。也就是說，以“公權力”為標准來識別具體的監察對象可以將所有的公職人員及其他行使公權力的人員納入監察的對象范圍﹔反之，行使公權力的人不一定具備“公職人員”的身份，以“公職人員”身份為識別標准來認定具體的監察對象就不能涵蓋所有行使“公權力”的人員。即“公權力”與“公職人員”這兩個具體識別標准之間是必要不充分的關系，我們應以“公權力”為主要識別標准，再輔之以“公職人員”這一身份標准來具體認定一個人是否屬於國家監察的對象。

從監察法第三條、第十五條的規定來看，其是以行使公權力，公職人員身份、履行公務、管理公共事務與提供公共服務、管理公共財產等要素為標准，以廉潔從政、廉潔從業為要求來認定監察對象的。廉潔從政是對享有公權力的人員的要求﹔廉潔從業是對管理公共事務和提供公共服務、管理公共財產與公共資源的人員的要求。因此，要判斷一個人是否屬於監察對象，既要看其是否具有公職人員的身份，關鍵還要看其是否是在行使公權力、履行公務、管理公共事務、提供公共服務及管理公共財產等，以公權、公職、公務、公財綜合實質性標准組合來識別。

問：醫生、教師、村民小組長、國企業務員、協警等，這些人員是否屬於監察對象？

譚宗澤：對於這個問題，我們也應堅持公權、公職、公務、公財的實質性標准來對這些人進行識別。一般來說，醫生、教師、村民小組長、國企業務員、協警等在一般情況下都不會行使“公權力”，因此應不屬於監察對象。

但是，當這些人員基於法律的授權或者基於委托等在特定條件下，符合“行使公權力”“履行公務”而又違反廉潔從政、廉潔從業的要求時，就可能被納入監察對象范圍。例如，對國有或集體所有的財產負有經營管理監督責任的人員就應屬於監察對象，其主要是國有企業中的管理人員，一般就包括國有企業領導班子成員、中層和基層管理人員、特定崗位人員及其他負有國有資產經營管理責任的人員等。其中，領導班子成員主要就包括國有獨資企業、國有控股企業及其分支機構的領導班子成員，如設立董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等，以及未設董事會的企業中的總經理（總裁）、副總經理（副總裁），黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等人員﹔中層和基層管理人員就包括部門經理、副經理、總監、副總監、車間負責人等﹔特定崗位如對國有資產負有管理、監督責任的會計、出納等工作人員。（中央紀委國家監委網站 曹靜靜）