調查職務違法工作的實踐與思考

習近平總書記在主持中共中央政治局第十一次集體學習時強調，深化國家監察體制改革的初心，就是要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化。認真貫徹執行監察法，全面履行監察職能，著力推進反腐敗工作法治化、規范化，是各級紀檢監察機關的重要任務。在新的起點上深化監察體制改革，必須堅持問題導向，強化實踐探索和制度配套。為更好履行監察法賦予的職責，提升監察全覆蓋質量，江蘇省紀委監委圍繞做好調查職務違法工作進行了探索。

一、調查職務違法是紀檢監察機關的法定職責

調查職務違法是監察法賦予紀檢監察機關的一項重要職責，也是強化對所有行使公權力的公職人員監督的重要方式。履行好職務違法調查職能，對於全面貫徹實施監察法具有重要意義。

做好職務違法調查，是反腐敗工作法治化、規范化的必然要求。紀檢監察機關既審查違紀行為，又調查職務違法和職務犯罪。調查職務違法有效解決了改革前少數非黨員身份公職人員職務違法行為查處不及時的問題，強化了對違法行為的監督，是反腐敗工作法治化、規范化的重要體現。各級紀檢監察機關必須切實履行好這一職能，及時有效查處公職人員未涉嫌犯罪的職務違法行為，確保監察法得到全面貫徹實施。

做好職務違法調查，是提高監察全覆蓋質量的客觀需要。繼續深化紀檢監察體制改革，必須在對象全覆蓋基礎上，通過全面履行監督調查處置職責，著力消除權力監督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間。這就需要各級紀檢監察機關認真做好職務違法調查工作，強化紀法貫通協同，實現紀法雙施雙守，進一步提升監督的有效性。

做好職務違法調查，是推動反腐敗標本兼治的重要舉措。鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利，必須堅持標本兼治的目標導向，有力削減腐敗存量，有效遏制腐敗增量。做好職務違法調查工作，及時發現公權力行使過程中的違法行為，有效管住公職人員從“好同志”到“階下囚”的廣闊地帶，避免小錯發展為大錯，有利於強化不敢腐的震懾，及時糾正權力運行中的偏差，通過調查工作發現制度和監管漏洞，推動扎緊不能腐的籠子。

二、江蘇加強職務違法調查的實踐

2018年以來，江蘇省各級紀檢監察機關按照黨中央統一部署，蹄疾步穩推進深化紀檢監察體制改革各項工作，認真履行監察法賦予的職責，既有力查處了一批職務犯罪問題，又及時調查公職人員職務違法。

一是加強制度規范指引。為強化職務違法案件調查處理，省紀委監委先后印發了《監察機關調查處理公職人員職務違法政務處分案件工作指引（試行）》《監察機關調查職務違法犯罪案件証據收集指引（試行）》。“兩個指引”認真貫徹監察法和中央紀委國家監委配套法規，結合實際，進一步明確了職務違法的主體、范圍、調查等問題，對線索來源、初核、立案調查、証據收集標准和要求等作出具體規定、細化操作規程，從實體程序兩個方面給予指導。

二是拓寬問題線索來源。全省各級紀檢監察機關除通過信訪舉報、上級交辦、領導批示、巡視巡察和有關單位移交外，還根據行業系統執法的特點和職務違法發案規律，著重從“在辦案件、專項整治、事故調查、社會輿情”等多方面積極拓寬渠道、拓展案源、主動搜集、深入挖掘，變職務違法問題線索“等靠要”為主動“摸排找”，提高發現問題的能力。

三是完善工作機制。在管轄方面，明確省紀委監委派駐監督單位以及省屬高校、國有企業、科研院所等單位任命的科級及以下干部涉嫌嚴重職務違法的，可由上述單位內設紀檢機構或者省紀委監委派駐紀檢監察組與所在地設區市紀委監委溝通協商后，由該設區市監委管轄。在立案方面，確立了黨紀政務處分雙立案制度，對於黨員身份的監察對象需要追究紀律和法律責任的，原則上同時辦理審查調查立案手續。在推動監察職能向基層延伸方面，全面推開縣級監委向鄉鎮（街道）綜合派出監察員辦公室工作，試行相關設區市向10個設有檢察院的開發區派出監察工委，分別授予上述派出機構調查相應職務違法的權限。

四是建立職務違法案件質量評估體系。明確不同類型職務違法案件的統計報送主體，對問題線索處置數、黨紀立案數、監察立案數、黨紀政務雙立案數、黨紀政務處分數，以及特定行業領域職務違法政務處分數，實行月統計、季通報、年總結的綜合動態評估。去年8月，在全省組織開展案件質量檢查考評，將職務違法案件辦理作為重要考評內容，在自查准備基礎上集中抽查，並反饋整改，有效保障和提高案件質量。

五是發揮派駐機構職能作用。派駐機構因其對監督單位的近距離、常態化、全過程監督，在調查職務違法工作中具有獨特優勢。省紀委監委重視發揮派駐機構在調查職務違法中的作用，加強對派駐機構考核，聚焦主責，突出重點，注重實效，以季度督查和年終考核督促派駐機構履職。派駐紀檢監察組每季度至少向省紀委監委報告1次工作，省紀委監委對派駐機構履職情況開展季度督查。

與此同時，實踐中也發現，紀檢監察機關調查職務違法還不同程度地存在一些薄弱環節，主要是：在職責定位上，改革后少數紀檢監察機關履行紀檢、監察兩項職能還不夠全面，一些派駐機構沒有適應從“派駐紀檢組”到“派駐紀檢監察組”的深刻轉變，尚未完全做到該執紀的時候執紀，該執法的時候執法﹔在思維模式上，有的紀檢監察機關還存在路徑依賴，習慣於以紀律審查替代監察調查，以黨紀處分替代政務處分﹔在問題發現上，一些類型職務違法精准發現和及時查處不夠，有的派駐機構不熟悉監督單位所屬行業領域的部門法，對權力運行的重要崗位和關鍵環節不掌握﹔在業務能力上，部分監察人員熟練掌握紀法“兩把尺子”的能力還有所欠缺，對職務違法案件特別是對貪污賄賂、濫用職權以外的其他職務違法類型掌握不夠。

三、進一步做好調查職務違法工作的思考

深化紀檢監察體制改革，必須創新理念思路、制度機制和方式方法，切實強化職務違法調查職能，全面履行監察法賦予的職責，不斷提升監督調查處置工作質效，推動新時代監察工作高質量發展。

一是強化監督職責，提高精准發現問題的能力。盯緊公權力運行各個環節，靠前監督、主動監督。綜合運用信訪辦理、線索處置、專項檢查、談話函詢等方式，做細做實日常監督，拓寬問題線索來源。強化派駐機構“嵌入式”監督，聚焦權力運行的重點環節和關鍵崗位，將監督“探頭”精准嵌入到監督部門業務中，管好關鍵人、管到關鍵處、管住關鍵事、管在關鍵時。把握好政治機關屬性和“監督的再監督”定位，找准責任主體、督促落實主體責任，創新監督的有效實現形式，豐富拓展制度化、信息化、公開化的監督路徑，提升監督能力、增強監督實效。

二是深化運用“四種形態”，以職務違法調查推動監察工作抓早抓小。各級紀檢監察機關要把“懲前毖后、治病救人”方針和監察法規定的“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”原則結合起來，把調查職務違法特別是一般職務違法作為監察工作貫徹運用“四種形態”的重要舉措之一，防止公職人員從違法發展為犯罪。

三是健全職務違法調查工作機制，提升查辦案件質效。進一步完善管轄機制，針對國有企業、高校、科研院所等單位中層以下管理人員，通過上級紀檢監察機關授權、與有關主管部門溝通協作等方式，探索出既遵循黨管干部原則，又科學高效的管轄工作機制。健全與行政執法部門的問題線索移送機制，完善政務處分實施制度，明確政務處分的操作程序，強化黨紀處分與政務處分匹配。

四是深入推進派駐機構改革，加快推進監察全覆蓋。深入貫徹落實中辦《關於深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，結合實際深化派駐機構監察體制改革。統籌用好監察力量，賦予派駐機構監察權，全面實施向鄉鎮（街道）派出監察員辦公室工作，加快推進國有企業、高校紀檢監察體制改革，完善地方紀委監委派駐體制機制。加強對派駐機構的指導、管理、服務和保障，建立健全派駐機構考核評價體系，突出線索處置和案件查辦考核，支持引導、督促推動派駐機構切實履行好職務違法調查職責。

五是強化能力建設，提升調查工作專業化水平。必須加強理論學習和業務培訓，准確理解涉及職務違法的基本問題，全面掌握職務違法調查的工作要求。加強對調查職務違法的工作指導，通過會議交流、案件質量檢查、典型案例等多種方式，提升調查人員的能力水平。加大派駐機構干部輪崗交流力度，充實審查調查工作經驗豐富的監察人員，定期安排派駐機構人員到審查調查部門鍛煉，實戰練兵提升能力。

（江蘇省紀委監委課題組）