關於推進“紀法貫通、法法銜接”的實踐與思考

在監察體制改革的過程中，如何確保紀法全面貫通、法法無縫銜接，是紀檢監察機關能否高效、順暢履行職責的關鍵。紀檢監察機關需要增強干部依法履職的“內功”，又要完善與公檢法銜接配合的“外功”，以法治思維和法治方式反腐敗。

近日，福建省福清市紀委監委梳理在履行監督執紀問責和監督調查處置職責過程中協調貫通、一體推進的經驗，剖析實踐中遇到的問題，研究提出有針對性的意見建議。

實踐及成效

注重人員融合，打牢思想根基。一是把握轉隸這個重要環節，採取“一對一”談話的方式全覆蓋開展談心談話，虛心聽取轉隸干部的意見建議，引導轉隸干部正確對待崗位變動,並全身心向工作聚焦。二是通過科學編組實現人崗適應。在機構設置和人員配置上，統籌考慮人員的優化重組、交叉混編，把熟悉紀律審查和職務犯罪調查的業務骨干充實到執紀審查部門，熟悉法律文書和訴訟業務的干部充實到案件審理部門，通過實戰加速人員隊伍深度融合，著力提高監督執紀和審查調查能力，實現紀委監委內部的紀法高效銜接，為后續移送階段法法銜接鋪平道路。

理順內部流程，完善運行機制。一是從最亟須的工作流程抓起，理順內部運行機制。細化監督執紀和審查調查工作運行規范及操作流程，體現主要業務部門之間相互協調、相互制約的工作機制。同時，在實際辦案過程中完善立案決定書、調查報告、審理報告、起訴意見書、談話筆錄等工作文書，並對文書管理使用進行細化和規范。二是注重完善內控機制，促進銜接高質高效。探索完善依照法定權限行使權力、開展工作的具體流程，堅持集體決策、嚴格審批權限、健全內控機制。從源頭抓起嚴把初核這個紀律審查和調查處置的入口關，在立案審查調查階段，嚴格劃清違紀、違法與犯罪之間的邊界，對於涉及違法犯罪的，同步進行執紀審查和監察調查。著眼於規范使用調查措施，進一步嚴格調查措施審批權限和使用程序﹔著眼於審查調查與職務犯罪証據標准銜接，嚴把事實關、程序關和法律適用關，同時規范審理室提前介入的責任范圍、工作程序、職責邊界等，進一步促進紀法貫通、法法銜接。

加強外部協作，實現有序銜接。充分發揮市委反腐敗協調小組作用，與相關行政執法部門加強協調配合，建立健全線索雙向移送機制以及線索核查結果反饋機制，形成反腐敗工作合力。在信息查詢、技術調查、措施使用方面與公安機關協作順暢，同時在邀請檢察機關提前介入、案件移送、訴訟階段審查審理的跟蹤對接等方面與司法機關有機銜接，嚴格按照刑事審判的標准和要求收集固定審查運用証據，把握好程序規定。

問題及原因

對於紀委監委職責內涵及貫通銜接的認識有待進一步提高。紀委的監督執紀問責和監委的監督調查處置職能如何對接貫通的問題，部分干部存在認識不清、理解不深的問題。如有的干部對紀委監委首要職責是監督的認識不到位，輕監督重審查調查，有的甚至對監督抱有偏見，認為搞監督就是“放水”，因而對監督缺乏熱情。又如，有的干部錯誤地把監察“全覆蓋”理解為“啥都管”，對監察對象范圍和邊界混淆不清，這樣很容易偏離紀檢監察機關工作職責，使得“全覆蓋”失去了本身應有的震懾效應。

紀委監委的機制制度有待進一步完善。監察體制改革后，盡管各地都已經探索建立了工作機制的基本框架，但在紀檢監察機關內部外部銜接上還需要在實踐中不斷細化完善。如，紀檢機關內部的信訪、案件管理、執紀監督和審查調查部門之間，問題線索的傳遞如何更加緊密有序，審理部門和執紀監督、審查調查部門之間如何更好地銜接合作需要進一步探索完善。同時，在監委與司法機關的銜接方面，還需要在線索移交、指定管轄、提前介入、案件移送、補充調查、不起訴復議等方面進一步細化明確。

有關紀委監委的履職內容、處理標准和實施細則有待進一步明確。隨著紀委監委職能的增加，監督范圍和對象得到拓展，具體監督哪些內容、如何監督、如何處理需進一步細化明確。如，在基層工作實踐中，存在執紀監督中對“四種形態”的把握運用還不夠透徹，如何精准把握各種情形，具體什麼樣的行為適用第一種形態，什麼樣的情形能相互轉化等，需要進一步明確。

紀檢監察干部隊伍建設有待進一步加強。監察體制改革后，盡管紀委監委的干部總數有所增加，但隨著監察對象大幅增加，提升干部專業化素質的期待更加迫切。如，調研顯示，盡管已經進行了比較密集的培訓，但一些轉隸干部對紀檢監察領域知識不夠熟悉、監督執紀工作經驗仍然不足﹔原紀檢干部的法治意識不夠強，對於刑事標准的把握仍有欠缺﹔一些紀檢干部在監督執紀和審查調查方面的能力不夠全面，專業化水平不高。

對策及建議

緊扣融會貫通，做好提升站位文章。牢牢把握紀委監委的第一屬性是政治屬性，把講政治作為根本要求、首要素質，貫穿於紀委監委履職的全過程。要從講政治的高度依規依紀依法履職盡責，嚴格依照黨的原則、紀律、規矩和法定權限、規則、程序辦事，把握權力邊界和政策界限，用好紀律和法律“兩把尺子”、紀律和法律“兩種語言”，先用紀律的尺子對黨員干部的行為進行衡量和認定，用紀律管住大多數黨員干部，再用法律的尺子守住底線不放鬆，實現紀法銜接貫通。

抓好規范運行，做好內部銜接文章。一是積極探索紀檢監察機關內部運行機制。進一步梳理明確內設機構職責，積極探索監督、審查、案管、審理相對分離的組織創新和制度創新。執紀監督部門負責日常監督，執紀審查和執法調查部門不固定聯系地區和單位，實行一案一指定、一事一授權，案件審理部門統一審核把關。重大案件處置由執紀監督專題會、審查調查專題會等集體決策，防止權力濫用等行為發生。二是要不斷探索合理規范的工作制度。圍繞責任分工、審查調查措施、証據規則、常用文書等，制定涵蓋執紀審查和監察調查各環節的工作規程，在優化執紀監督和執法監督方法、完善內控方法等方面下功夫。

著力完善制度，做好“外部銜接”文章。構建在黨委統一領導下，紀檢監察機關與公安機關、檢察機關、審判機關多環聯動、協同配合的工作機制。一是檢察機關與監委的銜接機制，完善包括重大疑難案件提前介入機制、案件移送受理機制、變更強制措施銜接機制、審查起訴銜接機制、移送案件退回補充偵查、調查証據審查等程序規定。二是審判機關對監察証據審查認定，構建完善事實審查認定、審判信息通報、缺席審判等相關機制。三是公安機關對監察辦案配合執行，構建完善統一對口管理、互涉案件管轄銜接、公安機關協助監委調查、涉嫌職務犯罪線索移送等機制。四是司法行政機關與監委的配合執行機制，構建完善監察案件司法鑒定、律師參與職務犯罪案件辦理、職務犯罪線索移送等機制。（福建省福清市紀委監委課題組）