公職人員應如實申報境外存款

近日，安徽省政府原黨組成員、副省長周春雨因涉嫌受賄、隱瞞境外存款、濫用職權等多項職務犯罪被檢察機關起訴，其中構成隱瞞境外存款罪引起人們關注。近年來，司法機關以該罪定罪判刑的案件不多，典型的有：上海市原副秘書長戴海波因受賄、隱瞞境外存款案，被判處有期徒刑9年﹔內蒙古自治區政府原副秘書長武志忠和通遼市原副市長許亞林分別因貪污、受賄、挪用公款和隱瞞境外存款等多項罪名被判處無期徒刑﹔黑龍江省龍煤集團礦業有限公司有關負責人喬洪山因該罪被判處有期徒刑1年6個月。

與其他公職人員涉財產型犯罪（如貪污受賄）不同的是，隱瞞境外存款違法犯罪行為不以公職人員的境外存款來源是否非法為前提。公職人員合法所得存入境外銀行或其他金融機構，如果故意隱瞞，拒不向組織申報，則構成違紀違法，如果存入數額較大的，則構成犯罪。

對此，筆者通過當前對隱瞞境外存款違法犯罪行為的問責追責和黨紀、政務處分實踐中存在的問題進行梳理，並對進一步做好該項工作作出思考。

◆鏈接

我國刑法第三百九十五條第二款規定，“國家工作人員在境外的存款，應當依照國家規定申報。數額較大、隱瞞不報的，處二年以下有期徒刑或者拘役﹔情節較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分”。

目前，根據監察法和國家監察委員會管轄規定（試行），隱瞞境外存款違法犯罪行為由監察委員會負責調查。

問題導向

問責追責處置存在真空地帶

本文提要中提到的案件引發社會關注的熱點在於，公職人員涉嫌隱瞞境外存款行為被問責追責、被黨紀、政務處分的較為少見，因該罪被起訴和判刑更少。

與客觀現實不同的是，改革開放以來，大量公職人員因公因私出國出境或派駐境外，許多公職人員的子女、配偶出國（境）留學、經商、定居。他們在國（境）外生活，大多在當地銀行擁有固定的外幣賬戶，有的還在境外購置房產和投資。而按國家有關規定，公職人員及其配偶、子女在國（境）外工作、生活和留學，及擁有境外銀行存款、購置房產、投資等，都屬於需要報告的個人有關事項，必須向單位或組織申報。否則，構成違紀違法，嚴重的還構成犯罪。

之所以出現上述問題，主要原因有這麼幾個方面：一是個人有關事項報告制度尚未實現公職人員全覆蓋，目前公職人員財產（包括境外存款、房產、投資等）申報，主要適用於縣處級以上領導干部，而處級以下總數佔絕大多數的公職人員並無相應的報告制度設計。二是公職人員的配偶、子女或其他親戚朋友或托管人在境外開立銀行賬戶，公職人員故意隱瞞，是否可以依據黨紀法規法律對其問責追責，並無明確規定。一些人抱著組織無法去境外核實的僥幸心理，鑽黨紀政紀、法律法規的空子。三是公職人員以因職務犯罪獲取的不義之財存入境外銀行，其隱瞞境外存款行為已被相應的犯罪行為（如貪污受賄）吸收，不再單獨以該行為問責處分、定罪量刑。如，貪污受賄所得贓款以跨國洗錢方式轉移，存入境外銀行，洗錢行為和隱瞞行為被貪污受賄罪吸收，不再以洗錢和隱瞞境外存款行為定罪處罰。四是在實踐中，查處這類行為，往往是幾種職務違法犯罪並存，既有貪污賄賂等行為，又有隱瞞境外存款的行為，而后者往往由於無法查實該存款是否屬於其他犯罪所得或者純屬因合法所得沒有申報，所以才單獨立罪，並依照數罪並罰原則處置。如，上述周春雨、戴海波、武志忠、許亞林等人都是因涉嫌貪污、受賄、挪用公款、巨額財產來源不明和隱瞞境外存款等多項職務違法犯罪行為被查處。一般情況下，如果沒有查處其他職務違法犯罪行為，紀檢監察機關單純查處隱瞞境外存款行為難度大。五是公職人員境外存款取証難度較大。由於辦理這類案件往往需要通過國際刑事司法協助的方式從境外銀行查詢取証，而世界各國普遍實行嚴格銀行保密制度，一些國家並無外匯管制，任何公民（不論是否公職人員）都允許在境內外銀行開立賬戶和存款。除非涉及跨國洗錢或涉案存款被判令為非法所得，多數國家不會提供這類案件的司法協助。

處置路徑

將“紀法貫通、法法銜接”落到實處

第一，公職人員具有申報境外存款的法定義務。不管該存款的來源是否合法，不論是在境內境外的工作報酬、繼承遺產或接受贈予，還是違法犯罪所得﹔也不論是本人親自存在境外，還是托人輾轉存於境外，都屬於境外存款，應當如實申報。它是國家對公職人員設定的一項強制性義務，黨紀、政紀和法律都有相關具體規定。當前，少數公職人員明知有報告境外存款的義務，但拒不履行，故意隱瞞、拒不申報，其隱瞞的動機是多種多樣的。一些公職人員法治意識淡薄，認為反正是自己的合法收入，存境內和存境外是自己的自由，抱著無所謂的態度，而更多的是為了掩蓋其獲取該項存款來源的非法性。目前，我國已建立了處級以上領導干部報告制度，如根據領導干部報告個人有關事項規定，領導干部應當報告收入、房產、投資等事項，該規定第四條第六項明確將“本人、配偶、共同生活的子女在國(境)外的存款和投資情況”屬於報告的范疇。此外，隱瞞境外存款也違反了外匯管制的規定，根據我國外匯管理條例，境內個人外匯存放境外，以及存放境外的條件、期限等，需要接受外匯管理部門的監管。

第二，按照違法性質嚴重程度不同，分為刑事處罰和政務處分兩種處置情形。根據有關司法解釋，涉嫌隱瞞境外存款，折合人民幣數額在30萬元以上的，屬於“數額較大”情節，達到刑事立案標准，應予定罪量刑。紀檢監察機關經立案調查認為，犯罪事實清楚，証據確實充分的，可移送檢察機關審查起訴。而刑法規定的“情節較輕的”，主要是指隱瞞境外存款尚未達到30萬元的刑事立案標准。對此，紀檢監察機關可直接適用黨紀和政務處分問責追責處置。新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）第七十三條第一款第一項規定，對“違反個人有關事項報告規定，隱瞞不報的”，情節較重的，可給予“警告”或者“嚴重警告”處分。領導干部報告個人有關事項規定第十三條第三項規定，公職人員本人、配偶、共同生活的子女在國(境)外的存款和投資情況，隱瞞不報的，根據情節輕重，給予批評教育、組織調整或者組織處理、紀律處分。

第三，刑事處罰和政務處分，不影響黨紀處分。由於隱瞞境外存款的公職人員，多數是黨員，尤其是具有一定級別的黨員領導干部，對其問責追責處置的原則是，先黨紀處分，然后再政務處分和刑事處罰，體現了將紀律挺在前面的黨紀處分要求。根據《黨紀處分條例》第二十九條規定，“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，並按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理。”第二十七條還規定了“黨組織在紀律審查中發現黨員有貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等違反法律涉嫌犯罪行為的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。”《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第四十五條第一款第二項規定，“對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定”。《公職人員政務處分暫行規定》第八條規定，“嚴重違犯黨紀、嚴重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職。”如，周春雨於2017年7月因嚴重違紀問題被中央紀委立案審查后，經中央批准被開除黨籍和公職，就屬於這種情形。

對策建議

構筑“法網恢恢、疏而不漏”監管格局

建議完善刑法第三百九十五條第二款有關內容。可完善該條款中關於隱瞞境外存款罪條款中“國家規定”內容，做到執法司法有據﹔同時可通過司法解釋等，將該條款中“申報”范圍進一步明確為《監察法》第十五條規定的監察對象范圍。

進一步明確非本人名下的隱瞞行為，對公職人員拒不申報的，應當承擔責任。在許多情況下，公職人員往往以其配偶、子女或者親戚朋友名義，或者委托他人在境外金融機構開設銀行存款賬戶，目的是為自己的職務違紀違法犯罪行為開脫，規避黨紀法規法律處分處罰。因此，有必要針對上述情形，公職人員拒不申報的，明確其應當承擔責任。

加強對公職人員向境外匯款行為的監管。建立公職人員向境外大額匯款行為的監測報告機制，監測的范圍可以擴大到其配偶子女等近親屬，金融部門一旦發現他們有大額匯款行為，應當及時向紀檢監察機關報告。紀檢監察機關一方面可以在第一時間獲取公職人員境外存款情況，另一方面還可以及時掌握公職人員是否存在因職務違法犯罪而轉移贓款的線索、信息和証據。

加強各國金融機構之間反洗錢協作。公職人員向境外大額匯款存款行為，往往涉嫌通過跨國洗錢向境外轉移贓款贓物。各國法律都要求本國金融機構對洗錢行為採取相應的法律措施，支持各國金融機構之間開展反洗錢協作。我國可以利用這一協作機制，及時了解涉嫌違法犯罪的公職人員在境外存款、投資等情況。

加強反腐敗國際合作。《監察法》較為全面地規范了反腐敗國際合作，第五十二條規定了“國家監察委員會加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協調，督促有關單位做好相關工作”，其中第二項和第三項分別規定了“向贓款贓物所在國請求查詢、凍結、扣押、沒收、追繳、返還涉案資產”，“查詢、監控涉嫌職務犯罪的公職人員及其相關人員進出國(境)和跨境資金流動情況，在調查案件過程中設置防逃程序。”這為聯合國反腐敗公約、聯合國打擊跨國有組織犯罪公約對公職人員貪污賄賂、跨國洗錢等職務犯罪開展國際合作、刑事司法協助等提供了重要的國際法律依據。因此，應當很好地運用上述反腐敗國際合作機制，不僅可以查實公職人員隱瞞境外存款真實性、非法性，還能夠有效地將其非法所得的贓款贓物追回。（中央紀委國家監委研究室 陳雷）