高波：實現中國特色政治話語“入法”

法律制度作為政治上層建筑的重要組成部分，其實施過程和政治要素有著復雜而密切的聯系。理論上講，現代社會的法律和政治都不是自說自話、相互隔絕的封閉系統，不能脫離政治空談法律的功能，也不能脫開法律空想政治的願景。現實地看，創制監察法既是中國法治建設的壯舉，也是黨和國家政治生活的大事。監察法話語體系作為內在思想體系和外化表達體系的統一體，不僅有立法上的原創性，也呈現政治上的先進性。研習監察法要運用中國政治話語體系的基本立場、觀點和方法，解讀其核心價值、基本邏輯、結構功能等內容。不能照搬照抄西方政治學概念、政黨政治學說和政治理論模式，而是要從中國特色社會主義政治理論與政治實踐相結合的角度，回答監察法“為何制定、誰來執行、怎樣實施”等問題，得出立足中國國情，體現中國特色，符合中國政治實際的科學結論。新時代中國政治話語的若干“核心理念”，就是監察法至關重要的話語來源。

立法思想突出堅持黨的領導的政治原則。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。堅持黨的領導和社會主義法治的內在一致性，強調社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治，依法治國和依規治黨一體推進、互相促進，是中國社會主義法治建設的基本經驗，也是中國法治與西方“憲政”的根本區別。堅持和加強黨對監察工作的全面領導，是黨“領導立法、保証執法、支持司法、帶頭守法”的全新例証，也是指導監察法立法執法創新實踐的“定海神針”。對監察法進行的創制和規范，不是對原有行政監察法進行法條或程序上的技術性修改，而是負載了國家監察體制改革的政治和制度成果，把黨對反腐敗的政治領導和領導反腐敗的政治成果轉化為國家法律。監察法的立法目的，是為了加強黨對反腐敗的集中統一領導，實現對黨內監督未覆蓋或黨紀黨規不適用的行使公權力的公職人員的依法監察，補齊行政監察范圍過窄形成的“空白”，健全黨和國家監督體系，體現出黨內監督和國家監察的內在一致性和高度互補性，厚植執政基礎和法治基礎，探索出一條自我革命、自我淨化的有效路徑，防止權力受到腐蝕，防止脫離人民群眾，為跳出歷史周期率提供制度保障。可以說，監察法作為國家反腐敗立法的重要組成部分，為黨在全面領導、長期執政條件下實施自我監督打造了全新的法律武器。為此，監察法第二條開宗明義強調“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”，使黨的全面領導從原則性政治話語轉化為規則性法律話語。

執法機構被賦予極強的政治屬性。公權力腐敗對政治安全、制度安全和執政安全的嚴重危害，以及調查涉嫌腐敗人員的政治敏感，使反腐敗具有不以人的意志為轉移的特殊政治內涵。黨的十八大以來，“紀在法前、紀比法嚴、紀法銜接”的中國特色反腐敗之路越走越寬廣。黨中央反復強調：紀檢機關是政治機關，監督執紀是政治性極強的工作。根據憲法的規定，由人民代表大會組建專司反腐敗的國家監察機構，專責對履行公權力的公職人員進行監督。各級監察機關作為於憲有源的監察法執法主體，同紀檢機關合署辦公，並通過日常的監督執紀、派駐監督和巡視監督等，實現黨內監督和國家監察的統一，必將推動監督監察常規化、常態化，並產生輻射傳導政治機關色彩的“光暈效應”。如由於監察機關行使監察權是在黨的直接領導下，重要事項要向黨委報告、請示，由黨委研究決定，監察工作是否有序有力有效，實際上反映了黨對反腐敗工作的重視程度和政治態度。再如，監察機關可依法向“本級中國共產黨機關”派駐或派出監察機構、監察專員，其監察范圍明確包括“中國共產黨機關”公務員等，彰顯了各級黨組織和領導干部“接受監察無特權”的政治立場。由於黨的反腐敗政治理念、政治話語“嵌入”監察法，使新生的監察機關區別於傳統行政監察機關，也不同於一般性執法機關，而是有特殊定位、特殊賦權和特殊使命的政治機關，或者說擔負著反腐敗政治責任的國家法定機構。因此，對國家監察機關的高要求必然是雙重性的：既要堅守法律上的高規格，也要堅持政治上的高標准。

監察方針體現“紀律反哺法律”的政治特色。進入新時代以來，黨中央以黨章之下的組織法規制度、領導法規制度、自身建設法規制度和監督保障法規制度為基礎，以“兩准則四條例”的修訂出台為代表，完善了黨內法規制度體系，拓展了監督執紀“四種形態”等正風反腐新路徑，為“紀銜接法、紀反哺法”夯實了基礎。如監察法總則中對監察方針和基本原則作出規定，其中的以事實為根據、以法律為准繩等帶有通約性，與刑事訴訟法、行政訴訟法等一致，但從嚴監督、懲教結合、寬嚴相濟等內容，特別是根據新時代正風反腐的歷史性變化，強調著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制，明顯都是借鑒黨規黨紀所形成的創新點。同時，法律歸其根本是設置權利和義務的規范和制度文本，任何權利和義務的設置，都會蘊含一定的價值原則。監察法所確定的法律關系，就監察對象而言，帶有類似行政法律和黨內法規等共有的隸屬型關系特征，其典型表現是即便非黨員公職人員，因行使國家權力而成為“特別義務人”，既要接受相對一般公民更高更嚴的法律監督與盡職要求，又要像公眾人物“犧牲”隱私權那樣讓渡部分權利，履行接受監察、配合調查的法定（特定）義務，而不能與刑事訴訟法對普通犯罪嫌疑人的程序標准簡單畫等號。尤其是不能用刑事訴訟法的既定制度來套用監察法相關程序，不能用舊尺子乃至錯誤的尺子來衡量新生事物。此外，監察機關對公職人員職務違法和職務犯罪的調查工作，除了還原、核查相關違法或犯罪事實，還要剖析違法犯罪人員的思想根源，開展嚴肅認真的思想政治工作，所體現的“懲前毖后、治病救人”的方針也有很強的政治性和政策性。（中央紀委駐中國社會科學院紀檢組 高波）

（中國紀檢監察雜志提供）