黨內監督條例：反腐制度建設的戰略性安排

在懲治和預防腐敗體系建設中，教育、制度、監督並重，教育是基礎，制度是保証，監督是關鍵。十八屆六中全會修訂通過《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱監督條例），去掉了2003年頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》中的“試行”小尾巴，對黨內監督制度進行了多方面完善，是反腐倡廉法規制度建設的戰略性安排與重要裡程碑，對深入推進反腐倡廉意義重大、影響深遠。

從條例通過程序看

法規制度建設提到新高度

新舊監督條例的不同，既體現在文本內容上，也反映在通過程序上，即原條例由中央政治局審議通過，新條例則由中央全會審議通過，特別引人注目，凸顯出以習近平同志為核心的黨中央對反腐倡廉法規制度建設的高度重視。

黨的領導地位與執政地位，決定了中央全會的極高關注度。習近平總書記在《關於〈關於新形勢下黨內政治生活的若干准則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》中提到，這次六中全會是以制定修訂上述兩個文件稿為重點專題研究全面從嚴治黨。如此明確地將制定修訂黨內法規作為中央全會的重點，改革開放以來還是第一次，監督條例由此彪炳史冊。進一步說，黨內法規多種多樣，包括黨章、准則、條例、規則、規定、辦法、細則。通覽改革開放以來由中央全會通過的管黨治黨專門法規，僅三部，除兩部關於政治生活的准則外，就是此次的監督條例。換言之，監督條例是唯一由中央全會通過的屬於“條例”的黨內法規。這既彰顯出黨中央對強化黨內監督的特殊重視，也反映出黨內監督制度特別是黨內監督條例在全面從嚴治黨中的基礎性與戰略性。

2015年6月26日下午，中央政治局就加強反腐倡廉法規制度建設進行第二十四次集體學習，系史上首次。習近平總書記在主持學習時強調，鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度﹔要加強反腐倡廉法規制度建設，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面。監督條例是反腐倡廉法規制度的重要組成部分，其由中央全會通過，是中央加強反腐倡廉法規制度建設的生動體現，是反腐倡廉法規制度建設提到新高度、躍上新台階的戰略性安排，也揭開了進一步加強反腐倡廉法規制度建設的大序幕，對深化標本兼治、形成不敢腐不能腐不想腐的有效機制具有重要意義。

從條例內容看

“制度籠子”扎得更緊更密

“法網恢恢，疏而不漏。”把權力關進制度籠子，首先要求把制度籠子扎實扎緊扎密，而不能是“牛欄關貓”。從內容上看，監督條例與時俱進，對原條例進行了全面修改，黨內監督制度明顯更嚴，是推進黨內監督制度成熟定型、扎實扎緊扎密制度籠子的重要步驟。

首先，黨內監督的范圍更寬。監督條例第三條規定：“黨內監督沒有禁區、沒有例外。”這確立了監督全覆蓋原則。權力導致腐敗，不受監督的權力必然導致腐敗。全面從嚴治黨，基礎在“全面”，就是要管全黨、治全黨，它必然要求監督全覆蓋、無禁區、無死角、無盲區、無例外。這也是監督條例大篇幅劍指高級干部的一個重要原因。

其次，黨內監督的網絡更全。監督條例第九條規定：“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。”原條例只是確立了黨內監督的基本框架，“黨內監督體系”系新監督條例的創新之處。原條例是中國共產黨有史以來第一部系統規范黨內監督工作的法規，標志著黨內監督工作進入了制度化、規范化的新階段，新條例則是黨內監督工作進一步系統化、立體化的標志。

再次，黨內監督的手段更全。如第十九條第二款規定：“省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度”。巡察制度是對巡視制度的借鑒，是一種在實踐中需求很大、行之有效的新型監督手段。監督條例對之進行規定，有利於促進反腐倡廉責任與壓力下沉、推動全面從嚴治黨向基層延伸。

最后，黨內監督的格局更大。原試行條例僅在第五條中以一句話規定：“黨內監督要與黨外監督相結合。”新條例則專設第六章“黨內監督和外部監督相結合”，用三條的篇幅，強調各級黨組織和黨的領導干部要支持和接受黨外監督。既強化黨內監督，又注重黨內監督和外部監督相結合，有利於更好地形成監督合力、釋放監督威力。

從條例用詞看

反腐倡廉話語表述更新

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上講話指出：“從黨風廉政建設主體責任到全面從嚴治黨主體責任，不只是字面上的變化，更是實踐的發展、認識的深化。”監督條例也有類似的用詞變化，折射出反腐倡廉的新氣象與新動向。

一方面，紀委在黨內監督中的定位有新表述。原條例第八條規定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。”新條例第二十六條將其中的“專門”修改為“專責”。一字之差，凸顯的是責任，即紀委的監督責任。十八大以來管黨治黨的一個重大創新，就是區分黨委的主體責任與紀委的監督責任。從“專門”到“專責”，紀委的定位更加精准，釋放出了紀委強化監督執紀問責的信號。

另一方面，原條例中三次使用的“黨風廉政建設”被新條例中四次使用的“黨風廉政建設和反腐敗工作”所取代。表述中增加“反腐敗”，凸顯的是問題意識，意味著黨內監督敢於動真碰硬，更有剛性。同時，“斗爭”從屬於“工作”，是“工作”的一個方面，即方式比較激烈的一種工作，用“反腐敗工作”而不是常見的“反腐敗斗爭”，意味著反腐敗的內涵更豐富，即在堅持以零容忍態度懲治腐敗的基礎上，更加注重抓早抓小、抓常抓細。

再一方面，“廉潔”在一些表述中取代“廉政”。如，第二十三條與第三十條分別規定：“述責述廉報告應當載入廉潔檔案”，“嚴把干部選拔任用‘黨風廉潔意見回復’關”。之前司空見慣的“廉政檔案”“黨風廉政意見回復”，偏重廉潔從政，忽略了廉潔修身、廉潔齊家等要求。以“廉潔檔案”“黨風廉潔意見回復”替換它們，反映出反腐倡廉永遠在路上，並且不斷拓展和不斷深化的態勢。

（鄧聯繁 武漢大學黨內法規研究中心特聘研究員、教授）