制度化反腐：國家治理現代化的內在要求

廉潔政治是與腐敗政治相對而言的一種理想政治狀態。廉潔政治應該包括七個方面的內容：一是廉潔的執政黨和參政黨﹔二是廉潔政府﹔三是杜絕立法腐敗和行政決策腐敗﹔四是任人唯賢﹔五是杜絕司法腐敗﹔六是消除了“公賄”﹔七是消除了各種不正之風。

廉能政治比廉潔政治的要求更高，除了要求具備廉潔政治的上述七條標准外，還應具備以下四條標准：一為政治家和職業文官具備必要的職業素養和專業能力，能夠勝任本職工作﹔二為能夠實現科學決策和符合專業政府的要求﹔三為符合效益政府和低成本政府的要求﹔四為政治家和職業文官普遍廉而有為，勤勉敬業，政治家政績突出，文官業績顯著。

制度化反腐目標是實現廉能政治

反腐倡廉和廉政建設的目標不應停留在廉潔政治的目標上，否則以廉潔政治為目標有可能得到的卻是一個廉而不為、廉而失能的政權，而這樣的政權仍然不能說是一個好政府，同時這樣的政權可能會錯失發展的寶貴機遇期，並會逐步失去民眾的信任和支持。反腐倡廉和廉政建設的目標應當是實現廉能政治，即建設一個廉而有為、廉而有能的政權，這也是國家治理現代化的內在要求，而國家治理的現代化對於該國整個現代化事業發揮著牽引作用。從這個意義上講，廉能政治才是民眾真正需要和衷心支持的政權。

處於從傳統社會向現代社會以及從計劃經濟向市場經濟雙重轉型過程中的中國，各個群體所急需的有價值資源的分配權，壟斷性地掌握在少數人手中，而其權力又缺乏必要的制約。無論在干部選拔任用領域，企業生存發展領域，居民使用優質公共服務資源如教育、醫療等社會領域，資源分配權壟斷誘發的行賄競爭普遍存在。行賄競爭催生了受賄索賄行為，雙方之間形成一種惡性循環。行賄競爭源於行賄方不相信對方會秉公辦事並保持公平公正，因此雙方之間形成一種權錢交易的畸形“互信”機制。在貪腐文化塑造的畸形的信任機制中，不接受吃請禮品現金等就意味著不給行賄方辦事。這種畸形的信任機制導致清廉自持者被邊緣化或被淘汰出局，既收錢又辦事的官員則如魚得水。行賄和受賄方都被“鎖定”在腐敗的泥潭中難以脫身。由於官員群體、企業家群體甚至普通大眾都卷入腐敗活動中，普遍背負著腐敗的“制度性原罪”，許多人產生了“法不責眾”的僥幸心理。而利益驅動和從眾心理助長了腐敗現象的不斷自我繁殖。

為了減少官員腐敗的機會，近些年來陸續出台了一些制度規定，加強了對官員的公務行為和行使權力的限制和約束。這些制度規定在發揮積極作用的同時，也出現了一些非預期后果。一些新制度偏重於對官員行為的限制和約束，缺乏對官員“為民辦事”的正向激勵機制等因素，導致出現了一些干部不貪腐也不干事、不為民辦事的“廉而不為”“廉而失能”的現象。這種現象目前只是一種苗頭，既未普遍化也未長期化，但卻值得高度警惕。

“制度化反腐”是對自上而下依靠權力反腐的人治化反腐敗的一種超越，同時也是對時緊時鬆、忽嚴忽寬的“運動式”反腐敗的一種超越，它是法治反腐和制度反腐的一種有機結合。制度化反腐的目標是實現廉能政治，使干部廉而有為，機構廉而有能，使政府成為廉潔政府、專業政府、效益政府、低成本政府和優質政府。

制度化反腐敗需要做到疏堵結合

制度化反腐敗需要理順各級各部門干部面臨的總體激勵機制。公共部門從業人員合理收入水平的參照系應當是私營部門同類從業人員，收入分配應當體現貢獻、責任與工作量﹔黨政領導干部和國有企業事業單位高管的工資應略低於當地規模大、效益好的私營企業的高管的工資水平﹔中層領導和專門管理人員工資應與相應企業中層管理人員的工資持平﹔專業技術人員工資應與相應企業同類人員的工資持平﹔辦事員和工勤人員工資應略高於相應企業同類人員。同時應當優化公職人員的薪酬結構，合理的薪酬結構應當包括三個部分：相應職稱職務職級的崗位工資﹔年功工資養老金職業年金﹔績效工資。其中第二部分可與公職人員的廉政表現挂鉤。第三部分即績效工資可與年終考核挂鉤，在年底統一發放。同時，用人導向上的正向激勵機制特別重要。提拔重用既清正廉潔又政績突出的黨政領導干部和業績顯著的基層與中層干部，可為更多想干事和辦實事的官員提供正向激勵和機遇。

制度化反腐敗需要增加透明度和參與性，“給群眾一個明白，還干部一個清白”。為了重建公眾對干部清廉辦事的信任，迫切需要定期公示干部的家庭財產狀況，讓群眾清楚明白干部任職期間家庭財產沒有“異常”增加。可實行“新人新辦法”，率先從擬提拔重用的干部做起。同時需要對“收錢辦事”“不收錢也不辦事”的官員，建立公開和高效的舉報投訴受理機制，作到“舉報必反饋”“投訴必辦理”，受理過程和受理結果公開透明全程可查詢，同時讓群眾參與監督並對官員不收錢也辦事樹立起信心。重要立法、重大事項和重大工程項目決策過程做到開放式決策、公開透明、各方參與、科學論証、充分協商，從而杜絕“黑箱決策”所導致的部門利益法制化和行政決策性腐敗。

制度化反腐敗迫切需要清理、廢除和取消那些迫使公職人員和社會各界，在弄虛作假、行賄受賄、貪污與為規避麻煩風險，盡量少做事之間進行選擇的不合理的規章制度。除了清理廢止不合理的規章制度外，制度設計過程也需要貫徹政策過程民主的要求，提高制度建設質量。

廉能政治建設呼喚制度化反腐敗，制度化反腐急需兩手抓兩手都要硬。唯有如此，我們才能邁向廉能政治。

（作者為北京大學中國政治學研究中心教授）