所謂制度反腐，是指通過推進國家政治、經濟、社會等制度的變革，消除產生腐敗的制度根源，營造保障廉政的制度環境，以達成腐敗現象逐步減少，最終消除腐敗的目標。腐敗是個慢性病，短期內想消除腐敗很難，是要打持久戰的。所以，制度反腐隻能是逐步減少腐敗現象。
制度反腐應循四個基本路徑
制度反腐應循四個基本路徑：第一是要對現實情況進行調查，梳理腐敗的主要形式和類別，有的腐敗發生在干部提拔、晉升環節，屬於買官賣官性質的腐敗﹔有的發生在行政許可、行政審批等履行公務活動的環節，屬於設租尋租性質的腐敗﹔有的發生在官員八小時工作時間之外，屬於私生活性質的腐敗。腐敗類型是多種多樣的，不能靠一個制度解決所有類型的腐敗。所以，首先要進行調查，把腐敗的各種類型梳理清晰，然后再來探討應對和解決每一種類型腐敗的辦法和制度。
第二個基本路徑是要進行分析，找尋、發現形成和產生各種腐敗的原因，然后才能對症下藥。就如同醫生一樣，治療感冒首先得分析你是熱感冒還是風寒感冒。不同的感冒吃不同的藥。腐敗有很多種原因，你開一個藥方子肯定解決不了所有的問題。中央提出的八項規定能解決一些腐敗問題，我們講的官員家庭財產申報、審核、公開制度也能解決一些問題，但是都不能解決所有的腐敗問題。
第三個基本路徑是要進行研究、探討古今中外治理腐敗的各種藥方。例如，朱元璋是怎麼治腐敗的，林肯是怎麼治腐敗的，撒切爾是怎麼治腐敗的。這些藥方都要把它拿出來研究一番，看哪一種藥方可以解決哪些腐敗問題。
第四個基本路徑是要進行制度設計。頂層設計作為一種高層設計，既要考慮橫向的層面，還要考慮縱向的層面﹔宏觀設計可以不從考慮解決某一具體問題出發，而是通盤考慮諸如政治、經濟、文化等整體架構的問題，要考慮整體性的相互聯系﹔在頂層設計和宏觀設計之下才是具體制度設計的問題。沒有頂層設計和宏觀設計，單純進行具體制度設計可能事倍功半。制度在表面上可能設計得很好看，但是在整體上可能作用有限甚至還產生負作用。頂層設計、宏觀設計、具體制度設計是我們反腐應遵循的基本路徑。
建立和完善對公權力的監督、制約機制
從法治的角度講，有權力必須要有監督。沒有監督、制約的權力就必然導致濫用和腐敗。但實踐中我們對執政黨各級黨組織的權力監督還不夠完善。當然，黨的紀委監督可以形成一定的制約，但是光有這種制約是不夠的，如果沒有民主法治的保障，是很容易出問題的。
現在執政黨自身正在進行改革，探索更有效的監督制約機制，有的地方正在進行黨代會常態化的試驗。黨代會不是五年開一次，而是年年開。在這些地方，不是每年僅開兩會：人大和政協，而是開三會：人大、政協和黨代會。但是黨代會是黨自己內部的會議，監督力度也有所不足。
把會議公開制度逐步運作起來
1989年制定的《全國人大議事規則》第18條，對全國人大會議公開作了明確規定：“全國人民代表大會會議公開舉行。全國人民代表大會會議期間，代表在各種會議上的發言，整理簡報印發會議，並可以根據本人要求，將發言記錄或者摘要印發會議。大會全體會議設旁聽席。旁聽辦法另行規定。全國人民代表大會會議舉行新聞發布會，記者招待會。”
現在媒體對人大會議的新聞報道過於簡略，會議中的辯論、討論的詳情可適當公開。這不但對官員是很好的監督，對人大代表自身也是很好的監督，可以讓人大代表更加積極地履行自己的職能而不是講官話、套話。所以，政務公開一定首先要把人大會議公開，特別是把人大質詢、監督官員的會議公開，讓官員和人大代表均受到人民的監督。其次，政府、黨委的會議也應適度公開，允許媒體適度報道和公民旁聽。湖南省省委曾規定開會允許公民憑身份証旁聽。有些會不是特別敏感的，我認為可以電視和網絡轉播，讓公民看一看官員是怎麼講話的，某個官員發言是不是出於公心，是不是偏向某個企業、某個群體？這是很好的監督。所以，可以把會議公開這個制度逐步運作起來。
鼓勵人大代表質詢問責對腐敗、失職官員形成有力的監督
憲法、組織法和人大代表法都規定了質詢制度，但是全國人大和人大常委會很少啟動過。地方層面有啟動的，但是也不多。我認為，對官員進行質詢對於反腐有重大意義，這也有利於鍛煉人大代表的監督能力。現在我們有這個制度，不能讓它長期處於休眠狀態。我們對官員的問責，不能主要靠黨政系統，還要靠人大，否則難免“大事化小，小事化了”。如果媒體炒得厲害就問責，就處理有關人員﹔媒體不發聲就不了了之。如果鼓勵人大代表質詢問責，對腐敗、失職官員就會形成有力的監督。
加強新聞媒體對腐敗的監督
我們對新聞媒體揭露腐敗應加以鼓勵，這對政權鞏固是有好處的。對媒體行為進行規范，關鍵是要通過法律去確立媒體監督的權限、手段、規則。這樣既能夠保護監督的自由，又能夠保護被監督者的隱私權和其他合法權益。當然網絡反腐也有可能傷害到公民的隱私權，這需要法律來規制，盡量消除網絡監督的副作用。
（作者為北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授）
延伸閱讀
加強程序法制是反腐的上上策
反腐對策最重要者有四：其一，懲治反腐。即古時所謂“以刑去刑”，今時可謂“以懲抑腐”，通過嚴厲懲罰，使為官者“不敢腐”。其二，教化反腐。即古時所謂“滅心中賊”，今時可謂“淨化靈魂”，通過理想信念教育，使為官者“不想腐”。其三，激勵反腐。國外謂“高薪養廉”，我國謂“獎罰分明”，通過能上能下和提高地位待遇，使為官者“不思腐”。第四，法治反腐。亞裡士多德謂以法律“消除獸欲”，去除腐敗，我國謂“把權力關進制度的籠子裡”，通過建立完善的法制，使為官者“不易腐”、“不能腐”。
要解決腐敗問題，這些對策一個也不能少。但是法治反腐，特別是法治反腐中的程序反腐是最重要的，具有最大的優勢，加強程序法制是反腐的上上策。程序反腐是法治反腐的一個最重要的方面。程序反腐、制度反腐雖然不是靈丹妙藥，程序、制度也總不可避免地會有漏洞，但它們畢竟可以最大限度地避免腐敗的發生，腐敗即使有最大的誘惑，貪官也隻能望梅止渴，因為有程序、制度的重重障礙，把他（她）的手腳束縛了，讓他（她）邁不動步，伸不出手。世界法治發達國家反腐的經驗已經反復証明了程序反腐、制度反腐的功效。（陸琴）
