集體研究就是一定范圍內的成員依據既定的程序共同研究。但在實踐中,集體研究有時候也會變成一種形式,成為掩蓋個人意志的手段,不少單位的負責人為了達到個人目的,會對某項事務事先作出個人決定,然后假借集體研究的形式呈現出來。這種假借集體研究實為個人意志支配下的瀆職犯罪,自然應當成為懲治的對象。
瀆職侵權犯罪不僅直接危害國家機關正常活動,而且致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失,嚴重影響社會主義市場經濟的發展和社會政治的穩定。另一方面,人民群眾對反瀆職侵權工作的要求也越來越高,由於瀆職侵權犯罪都是發生在國家機關工作人員履行職務過程中,特別是對經過集體研究過的一些瀆職侵權犯罪案件,認為是為了工作,不能處理太重,對於啟動刑事追究程序阻力較大。
“以集體研究”形式實施瀆職犯罪的規定需細化
2012年12月,最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發的《關於辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋(一)》,對司法實踐中存在的瀆職犯罪定罪量刑標准不明確、法律適用爭議多等問題作出了統一規定,特別是規定了“以集體研究”形式實施瀆職犯罪的,也應追究責任人員的刑事責任,對有效打擊瀆職侵權犯罪發揮了重要作用。但是,筆者認為,有些規定還需細化。
從字面理解,集體研究就是一定范圍內的成員依據既定的程序共同研究。但在實踐中,集體研究有時候也會變成一種形式,成為掩蓋個人意志的手段,不少單位的負責人為了達到個人目的,會對某項事務事先作出個人決定,然后假借集體研究的形式呈現出來。這種假借集體研究實為個人意志支配下的瀆職犯罪,自然應當成為懲治的對象。
但是,實質意義上的集體研究是否也應當成為問責的對象呢?筆者認為,對於實質意義的集體研究應區別對待。對那些嚴格遵守了相關法律法規和議事規程的集體研究,不應當盲目給予刑事處罰。但對那些嚴重違反議事規程作出的集體研究結果,其相關責任人員理當被追責。
對於集體成員的責任劃分問題上,現有的立法並未涉及。筆者認為,仍需從形式集體研究和實質集體研究兩個層面予以細化。對於形式集體研究而言,單位負責人的責任自不待言,對於其他集體研究者的責任則應區別對待。對那些心知肚明卻積極迎合或者盲目順從者也應當處罰,被迫同意者可以視情況減輕或者免除處罰,而對那些反對者則不應該處罰。對於實質集體研究而言,則隻能對那些極為不負責任、存在重大過錯者加以處罰。
區分不同情形界定具體執行人員責任
在如何界定具體執行人員的責任上,依據現有的司法解釋,以集體研究形式實施的瀆職犯罪,對於具體執行人員,應當在綜合認定其行為性質、是否提出反對意見、危害結果大小等情節的基礎上,決定是否追究刑事責任和應當判處的刑罰。筆者認為,在界定具體執行人員的責任時,可以區分以下幾種情形,區別對待:
一是如果具體執行人員在接到“集體研究決定”之后,明知可能發生瀆職犯罪結果,仍然積極實施,且追求該犯罪結果的發生,那麼就和決策者一樣,對危害結果的發生起著主要作用,應該就犯罪事實承擔全部、同等的責任。
二是如果具體執行人員在接到“集體研究決定”之后,認識到涉嫌瀆職犯罪行為,雖提出了反對意見,但卻放任執行或者迫於領導的壓力、脅迫,不得已而執行,同時採取措施控制危害結果的,其對危害結果的發生所起的作用則相對較小,可以適用從犯或者脅從犯的規定,對其從輕、減輕處罰或者免除處罰。
三是如果具體執行人員在接到“集體研究決定”之后,認識到涉嫌瀆職犯罪行為,堅決抵制,不予執行。那麼無論是具體執行人員還是上級領導都沒有了客觀的瀆職行為,因而均不成立犯罪。
四是對瀆職行為產生的損害后果進行評估。由於社會現實錯綜復雜,瀆職行為產生的損害后果也是多種多樣,既有物質性的損害,也有人身性的損傷﹔既有有形的損失,也有無形的損失﹔既有直接損失﹔又有間接損失,還有一些特定損失。有關瀆職犯罪損失認定的理論,既有局限於物質性損失的“一元說”,也有包含非物質性損失的“二元說”,還有注重“質”“量”統一的“三元說”。雖然現有立法採納了“三元說”的原則和方法,但由於立法通常具有相對原則性的特點,不可能作出較為詳盡的規定。比如,我國刑法關於瀆職犯罪的很多條文中,有“惡劣影響”“嚴重后果”“情節嚴重”等用語。這些用語是瀆職犯罪的定罪標准或加重刑適用標准的核心詞匯,但由於缺乏配套的司法解釋加以具體化、明確化,致使司法實踐中瀆職檢察部門、偵查監督部門、公訴部門和審判機關對某一行為是否構成瀆職犯罪,是否適用加重處罰的刑罰等認識不一致,由此影響了司法機關對瀆職犯罪的查處。實踐中,很多嚴重瀆職犯罪行為被輕緩處理,損害了法律的公平公正和司法機關的形象。
綜上所述,司法解釋明確集體研究型瀆職也應追究刑事責任,不僅有利於查處和震懾瀆職犯罪,對有效防止瀆職和預防腐敗及腐敗“窩案”的形成都具有不尋常的現實意義。但是,筆者建議作出更為詳細的規定,以便更有效地懲治和預防瀆職犯罪,提升反瀆工作的社會認知度和影響力。
