6月28日，審計署審計長劉家義在向全國人大常委會報告審計情況時表示，“在建設用地方面，主要是違規超計劃或超規劃審批、越權或拆分審批、少批多征或未批先征等批地征地38.77萬公頃……違規以租代征、改變規劃條件等用地21.86萬公頃。一些管理人員為特定關系人低價購地、非法倒賣牽線搭橋，造成國有權益損失。”
而就在一個月前的5月28日，中央紀委監察部網站發布消息，天津市紀委分別對天津市委城鄉規劃建設交通工作委員會原書記沈東海、天津市河北區政協原主席崔志勇嚴重違紀違法問題進行立案審查。兩人涉嫌一個共同的問題——規劃腐敗：前者在“獲取用地”等方面為他人謀取利益，后者在“政府收購規劃用地”等方面為他人謀取利益，二人均“索取、收受巨額賄賂”。
近年來，城建、土地領域被認為是腐敗問題的重災區。2013年以來，中央巡視組巡視過的各省區市中，大多數地區被指在上述領域存在腐敗問題。作為城市建設、土地征收出讓的指揮棒，城市規劃已成為某些官員、商人攫取不法利益必須挪動的“定盤星”。
城市規劃一旦被“權”與“利”所浸染，原本應對城市發展進行科學調控的規劃之筆，就會蛻變為一支任性涂鴉、遺患無窮的“罪惡之筆”。
油水豐厚——關鍵環節引官員上下其手
2000年至2012年，倪發科利用其擔任安徽省六安市市長、市委書記、安徽省副省長等職務上的便利，為9家單位在調整項目規劃、變更土地性質等方面謀取利益，直接或通過他人先后49次收受上述單位負責人給予的玉石、字畫、現金等財物，共計折合人民幣1348萬元。
2002年底至2013年上半年，季建業利用其擔任揚州市長、市委書記及南京市長等職務便利，為某公司房地產項目的規劃審批、土地出讓、違規建設提供幫助。季建業本人或親屬接受該公司法定代表人送與的財物等共折合人民幣241萬余元。
2008年初至2012年6月，廖少華利用擔任貴州黔東南州委書記職務便利，為豐球房地產開發公司變更“豐球黔城”房地產項目道路規劃等提供幫助。廖少華先后12次收受該公司賄賂的人民幣共550萬元。
……
還有一些落馬官員雖案情暫未公開，但在人們眼中，他們的形象已被深深刻上了“規劃”的烙印。比如被諷為“規劃之神”的萬慶良，又如素以大拆大建聞名，自嘲“一路被舉報，但仕途卻一路驚喜”的仇和。
隨著規劃領域腐敗問題屢屢曝光，人們對它的關注也日益升溫。然而由於具有一定專業性，人們對規劃工作本身知之甚少。
按照我國《城鄉規劃法》規定，城市規劃一般分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃又分為控制性詳細規劃（以下簡稱“控詳規劃”）和修建性詳細規劃。控詳規劃則涉及土地使用性質、容積率、建筑密度、綠地率等具體指標，由政府規劃部門編制，本級政府予以批准。
長期以來，城市規劃由於處在城建、土地等鏈條上游，往往被認為是權力實、油水多的區域。有關領導隻需一個小小的“動作”，就能為開發商帶來幾千萬甚至上億元的驚人暴利。為此，商人對他們重重圍獵，而有些官員竟也“醉心於此”，對規劃上下其手、樂此不疲。
一位長期在規劃領域工作的人士指出，有些地方主要領導打著經營城市的招牌，把城市作為商品，把規劃作為砝碼隨意更改，謀求城市經營利潤最大化。他們“指點江山”，恣意揮洒“聰明才智”，實現所謂“自身價值”。他們一手調規，一手賣地，在大拆大建中撈取政績，又在顯赫政績光環的遮蔽下瘋狂撈錢，可謂“名利雙收”。
根源透視——“硬規劃”何以成為“軟面團”
一些領導干部“任性”編制變更城市規劃，給下游城建、土地管理、房地產開發領域埋下了問題的種子，或為以后的腐敗行為“掃清”了程序障礙。那麼，城市規劃何以成為腐敗滋生的土壤？原來應具有法定約束力的“硬規劃”又緣何成為“軟面團”？
記者調查發現，近年來規劃領域腐敗主要發生在根據控詳規劃設定的建設用地規劃條件的調整上，尤其是改變容積率。對商業開發來說，容積率即是金錢。以一塊佔地1萬平方米的土地來計算，假如容積率為3，意味著可建3萬平方米，如果容積率變更為3.5，則可多建5000平方米。假定每平方米純利潤為3000元，那麼開發商就能多賺1500萬元。
在規劃許可環節，權力尋租也時有發生。雖然《城鄉規劃法》規定“規劃主管部門不得在建設用地規劃許可証中，擅自變更作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規劃條件。”但仍有規劃部門對房地產開發的建設用地規劃許可、建設施工規劃許可，以各種理由進行修改，這其中內含玄機、暗藏腐敗。
有政府工作人員坦言，規劃領域腐敗的“禍水”往往來自“招商引資”。政府為了爭取項目，很多時候隻能迎合開發商，突破控詳規劃，按他們的要求出具規劃條件，再根據規劃條件核定土地出讓金，然后以雙方認可的出讓金作底價進行挂牌。為了履行協議，土地出讓招拍挂被精心操縱甚至圍標，對其他競標者或設置門檻不准報名，或善意勸退、承諾有機會再予關照，讓意向公司毫無懸念地摘牌，這樣程序上便很難看出問題。
在這種情況下，規劃的龍頭地位被顛覆，開發商替代政府主導了城市規劃﹔在這種情況下，城市綠化用地、生態保護用地、公共設施用地甚至文化古跡都將失去保障。正是這種“協議在先、挂牌在后”的機制迫使“硬規劃”向“軟面團”蛻變，這就為腐敗提供了土壤。
共謀良策——用機制制度管住“任性”權力
我國2007年頒布《城鄉規劃法》，2011年制定《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》，2012年制定《建設用地容積率管理辦法》，2013年出台《關於城鄉規劃違法違紀行為處罰辦法》……
“近年來，中央和各地出台了一系列有關城市規劃的法律法規及規范性文件，制定背景之一就是為了堵塞腐敗漏洞。”鄭州大學法學院講師鄭磊直言，雖然做出了種種努力，但從實際效果來看，規劃領域腐敗問題仍未得到有效遏制。
有關人士呼吁，需綜合施策，斬斷伸向規劃領域進行權錢交易的“黑手”。
“不應是領導管住規劃，而應是規劃管住領導。”中國廉政法制研究會巡視制度研究專家組組長鄧聯繁說，要通過機制制度管住任性權力。要制定地方性控詳規劃實施辦法，明確沒有控詳規劃作依據，不能為建設用地出讓設定規劃條件，更不能進行招拍挂，這樣可以避免規劃條件“被協議”的問題。
長期研究規劃工作的遼寧某市人大副主任建議，在擁有立法權的地區，應由地方人大制定本轄區《城鄉規劃條例》。從地方立法角度，對城市的總體規劃、控詳規劃、修建性詳細規劃進行立法。同時，控詳規劃覆蓋面應涵蓋城市中心區、舊城改造區、城鄉結合部等城市發展需要控制的區域，覆蓋面應不留死角。控詳規劃的編制及實施應早於土地出讓三至五年為宜，從而改變因人因項目隨意修改控詳規劃，或脫離控詳規劃、有指向性地設定規劃條件的現狀，從制度設計上鏟除腐敗的土壤。
專家認為，遏制規劃領域腐敗，要嚴格依法行政。按照法律規定，經依法批准的城鄉規劃，未經法定程序不得修改。應強化住建部派駐各地規劃督察員的督察手段，對違反程序和規定進行修改的，必須嚴懲。
“違反法定程序干預控詳規劃的編制和修改，或者擅自修改控詳規劃的﹔違反規定調整土地用途、容積率等規劃條件核發規劃許可的……給予有關責任人記過或者記大過處分﹔情節較重的，給予降級或者撤職處分﹔情節嚴重的，給予開除處分。”這些處分依據在《關於城鄉規劃違法違紀行為處罰辦法》裡早有明確規定。專家指出，“該《辦法》已實施兩年多，卻鮮有因規劃違紀違法而受到追責的案件”，建議應確保紀律規定剛性運行，一旦發現問題苗頭，立即調查處理，動輒則咎，治病於初萌，避免養癰遺患、以致出現那麼多猖獗的“老虎”。（記者 戴南）
| 相關專題 |
| · 熱點·視點·觀點 |
