巡視制度：歷代相沿的監察制度

巡視制度是中國每個朝代的君主都採用的一種監督行政官員的監察形式，目的是震懾百官，鞏固和強化其統治地位，因此在國家監督體制中具有舉足輕重的地位和作用。

古代巡視制度的幾個特點

從監察對象看，古代巡視制度主要是針對各級官員，防止其對君主不忠、謀反或違法亂紀，為鞏固和強化君權服務。從職能上看，巡察官員主要有五項職責：一是監督朝政，駁正違失﹔二是糾彈百官，察舉非法﹔三是檢查政務，考察民情﹔四是推鞫獄訟，審錄冤枉﹔五是廣施恩惠，舉薦人才。如果要總結一下，中國古代巡視制度具有如下特點：

（1）官員職責明確，有完備的法規依據和法規保障。如漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》、唐代《巡察六條》以及明代的《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》等，都是專門的巡察法規。此外，中央巡察官員的權力直接來源於君主，隻對君主負責，不受其他部門干擾，便於獨立行使職權。

（2）官員出巡具有很大的權威性。由於代表君主行使監察權，巡察官員能夠“以小監大”、“以卑督尊”，如漢代刺史的秩位隻有六百石，卻能監察二千石的地方長官。而且巡察官威勢極大。在唐代，有“御史出巡，地動山搖”的說法。在明代，巡按御史雖然隻有七品，但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大員也“唯唯承命”，州縣的一般官員更是“迎跪道旁，倘遇風雨，即知府亦陷膝泥中”。

（3）出巡時間有充分保証。漢武帝時的刺史，每年8月下去巡察，年底結束，有4個月的工作時間。唐代監察御史出巡可達半年之久。明代巡按御史有大半年的時間在各自的巡視區視察。這些官員長期流動，一般不長駐一地，沒有固定的辦公場所，不是地方一級行政機構。而且愈到后來，出巡時間愈長，明清時的“巡撫”甚至成了地方一級行政長官。

（4）注重對巡察官權限的設置。按照顧炎武的說法，中國古代監察官的特點是“人眾、秩卑、權重、職廣、位顯”。“人眾”是指其在政府機構系列中佔有一定的比例，而且兼負監察職責的官員往往更多﹔“秩卑”是指其品級較低。明代監察御史秩正七品，同地方縣官，給事中則隻有從七品﹔“權重”是指其權限較大，具有相對獨立性﹔“職廣”是指其職責十分廣泛﹔“位顯”是指其地位非常顯要。這樣定位是保証巡察官員能夠無所顧忌，不畏權貴，獨立行使監察、懲處大權。

但是，從本質上看，無論是監察制度還是巡視制度都是“人治”而非現代意義的“法治”。盡管其制度有“法規”依據，在“朕言即法”的封建時代，“法”既不能代表人民的意志，也不能反映人民的利益。也就是說，它在本質上是為君主集權服務的，是為了帝王的“江山永固”，最終維護的是統治集團和官僚階級的利益。由於巡視制度有懲治腐敗的一面，在一定程度上得到了老百姓的擁護。巡視制度與西方以“分權”為特征的橫向權力制衡也有不同，其權力來源是君主，是用“君權管臣權”，而君權是不受限制的。一句話，古代巡視制度是為維護君權而設置的，是“王霸之術”的一種具體形式。

巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作用

在中國古代，由於生產力水平落后，交通信息不便，中央和地方以及中央各部門之間不能及時溝通，巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作用，在很大程度上調節了統治階級的內部關系，緩和了社會矛盾，保障了國家機器的正常運轉。首先，它有助於維護中央集權統治和國家統一。由於起到了中央對地方的監控作用，使得該制度成為我國古代社會長期沿用的一種重要的監察方式，加強了中央對地方的監控，有效地維護了封建專制主義的集權統治。其次，有利於防止官員貪污腐化。巡視制度注重實地考察，實地調查，主動出擊，而不是坐等吏民檢舉，在一定程度上減少了官僚主義現象，提高了監察的實際效果。通過對一些不法官吏實行及時和有效的懲處，對遏制權力腐敗有一定的震懾和警戒作用。再次，有利於加強對地方官員的考核，做到選賢任能。巡視制度打破了通過官方行文了解官場情況的局限性，擴大了信息來源，能夠全面直接了解官員廉潔勤政的真實情況，有利於加強對官員的考核，做到選賢任能。由於是君主獲取地方真實情況、進行決策的重要依據，巡視制度常常成為中央決策系統的重要組成部分。但是，不能因此夸大巡視制度對反腐的“重要”作用，甚至將之作為反腐的唯一手段或主要途徑。事實上，中國歷朝歷代沒有哪一個朝代真正解決了腐敗問題。明太祖朱元璋對貪污60兩銀子的官員即“剝皮實草”、“株連九族”，也沒能阻止腐敗官員“前腐后繼”。阿克頓有一句名言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”封建專制制度好比一堆垃圾，必定滋生蒼蠅和蚊子。今天滅了蒼蠅和蚊子，明天又爬出蟑螂，等抓完蟑螂，過幾天又跑出老鼠。總之，防不勝防，抓不勝抓。因此，要根治腐敗隻能從制度上下功夫，改變過分集中的權力結構，使腐敗沒有機會。封建專制制度之所以腐敗，根本原因是官員集立法、行政和司法權於一身，所有的事情“一言而決”。由於老百姓不懂專制與腐敗天然共生，總是將希望寄托在好皇帝和清官身上，怎能不哭瞎眼睛呢？

中國封建王朝末期，巡視制度的“正能量”日趨減弱

實質上，巡視制度也會不可避免產生各種弊端。首先，由於賦權過重，導致巡察官員權力擴張，一方面干擾地方行政，另一方面助長其營私舞弊、貪污納賄。東漢末年，刺史對地方行政已不僅是干預，而是直接成了郡縣之上的行政長官，以致天下大亂。明清時期，巡按御史貪腐更甚，他們公然索賄，“媚上剝下，有同貿易”，致“不肖有司應劾者，反以賄得薦，不應薦者，多以賄薦”。由於巡視制度百弊叢生，伍廷芳痛斥其非：“既需給以盤川，又累地方之供應。所帶不法人役，時或狐假虎威，苛索抽豐，沿途騷擾，是為耗費病民之一害。”其次，巡察官常常成為朋黨爭斗的工具。這種現象唐宋即有，明清更甚。明熹宗時，魏忠賢閹黨專權，許多巡察官投其門下，互相勾結，“權珰報復，反借言官以伸﹔言官聲勢，反借權珰以重”。康熙時，左都御史王鴻緒與少詹事高士奇“植黨為奸”，招權納賄，給事中何楷等“依附壞法”。乾隆年間，左副都御史仲永檀與大學士鄂爾泰家族“結黨營私，糾參不睦之人”。再次，為了防止巡察官員腐敗，皇帝又隔三岔五派遣私人心腹，監督包括巡察官在內的各級官員，如此“架屋疊床”，“補丁之上再套補丁”，大大增加行政成本。如漢武帝經常派“繡衣直指”持節到各地，察看刺史和地方官員的工作。唐明時期，太監往往擔當這類角色。到了清代，皇帝對手握重權的漢族大員不放心，往往派旗人充當這類角色。正如黃宗羲所言：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私﹔行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺。”事實上，這是帝制的必然，也是集權制解不開的死結。第四，巡視制度在“效用論”上存在邊際效應遞減的情況，即每用一次，其效用就會遞減一分。一方面，龐大的官僚隊伍形成了重重疊疊、錯綜復雜的關系網，影響和阻止了巡察官員發揮職能﹔另一方面，隨著中央集權的削弱，地方勢力就會坐大，巡視制度就逐漸流於形式。中國歷朝歷代末期，巡視制度的“正能量”日趨減弱也是這個道理。

可以看出，封建王朝時代的巡視制度在本質上是封建專制主義的產物。今天，作為人民當家作主的國家，我國的官員不是封建官老爺，而是人民公仆，我們主要是用好的制度和法律去制約權力，從源頭上遏制腐敗，使腐敗沒有藏身之地。對於歷史上的巡察制度，我們可以“古為今用”，批判地繼承其合理內核。同時，對於西方發達國家好的、行之有效的反腐做法，我們也要有勇氣以“拿來主義”的姿態，吸取其精華，剔去其糟粕，“洋為中用”，為建設繁榮的現代化法治國家服務。 （作者為中國社科院法學所副研究員。懷卿供圖）

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歷史上的巡視制度小釋

巡視制度是中國古代監察制度的主要形式，其顯著特征是皇帝和中央監察機關定期或臨時派遣官員巡視地方，以達到監察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是中國傳統的官制文化的重要組成部分，它萌芽於“三皇五帝”時代，確立於秦漢，完備於隋唐宋，成熟和強化於元明清時期，歷代相沿，經久不衰。在形式上，有皇帝親自巡視，也有皇帝派遣官員代為巡視，后來逐漸發展為設立中央和地方監察機關，派遣巡官到中央部門和地方巡視。巡視既有明察，也有暗訪。明察是公開巡官身份，所到之處，“地動山搖”﹔暗訪是不張聲勢地深入民間微服私訪，謂之“行路御史”。(余文 輯）