中紀委十八屆二中全會公報提出，要強化對權力運行的制約和監督，研究並實施體制機制制度創新，推進反腐倡廉法規制度建設。這裡，制度建設和制度反腐成為了反腐倡廉的一個關鍵詞。習近平同志在中紀委十八屆二中全會上強調，要把權力關進籠子裡。這個關權力的籠子，應該就是制度。制度反腐為什麼如此重要?我認為有兩點:
其一，很多腐敗的根源之一還是制度本身的問題。例如，行政審批制度，目前仍然存在著審批范圍過於寬泛、審批權力過於集中、審批標准過於模糊、審批程序缺乏規范等制度性弊端。在這種制度弊端之下，手中握有行政審批大權的部門和人員，很容易濫用審批權力為部門和個人謀取私利，從而導致貪贓枉法，徇私舞弊。要想解決這些行政審批領域的腐敗問題，就必須從制度建設上入手，完善制度，消除制度性弊端，堵塞制度漏洞，形成不能腐敗、不易腐敗的制度體系。
其二，制度是有序反腐的基本要求。腐敗一定要反，而且要堅決反，長期反，有效反。但也不能亂反一氣，不能像“文化大革命”中那樣搞“踢開黨委鬧革命”，亂了秩序，亂了天下，最終害黨害國害人民。政治文明的基本要求之一就是有序，而法制就是有序的集中表現。所以，在反腐敗中強調法規制度建設，強調制度反腐，不僅是黨和國家歷史經驗教訓的總結，也是科學持續反腐的規律性特征。
制度反腐的重點，還在於建立健全制度對權力的制約和監督，讓制度能夠有效地監督權力，讓制度能夠起到管權管事管人的作用。正如黨的十八大報告指出的那樣，要建立健全權力運行制約和監督體系，堅持用制度管權管事管人。當前很多制度性弊端的關鍵，不是沒有制度，而是制度不管用。甚至在一些部門和地方，制度只是擺設，是人管制度，而不是制度管人，這才是問題之所在。那麼，如何才能破解這個人管制度而不是制度管人的怪象呢?我認為就是群眾。
群眾反腐，是反腐的另一個關鍵詞。所有的權力運行，都與群眾有直接或者間接的關系。對公權運行的制約和監督，如果沒有體制內和體制外廣大人民群眾的參與，僅僅靠制度自身發揮作用是不可能的。所以，廣大群眾參與反腐，才能“激活”反腐的制度，使之發揮真正有效的作用。
群眾參與反腐的積極性自古以來就有，不但有，而且很高。因此，重要的就是平台建設和引導問題。當下的群眾反腐有兩個方面的重要工作。
第一是大力推行政務公開。所有的腐敗，都懼怕陽光;同樣，所有的監督，都必須建立在信息公開的基礎之上。沒有公開，談不上權力陽光，有什麼程度的公開，就會有什麼程度的權力監督。所以，政務公開是破解當下很多反腐敗問題的核心。網絡反腐、微博反腐等新興媒體發揮的積極作用，就是在詮釋信息公開、陽光政務在反腐倡廉方面的巨大作用。
第二是回應機制建設。僅僅有公開，只是一個基礎，但不是反腐敗本身。同樣，僅僅有群眾的檢舉揭發等也是不夠的。群眾可以揭發出問題，但群眾並不能直接解決問題。解決問題還必須回到制度上來，用制度的權力和程序來解決腐敗問題。這就要求制度設計要有回應機制、反饋機制，並將這個回應反饋過程和結果置於陽光之下，受群眾監督。因此，目前亟須完善的制度主要有:擴大政務公開的范圍和程度，特別是在制度上解決好“官”與“民”在公開范圍上的錯位問題。另外，反腐敗工作部門要適應新形勢，對新媒體和群眾反映出的涉嫌腐敗的現象和事實，從制度上健全處理和回應機制。黨的十八大后呈現出來的群眾反腐積極性和成功反腐經驗，需要制度的確認和制度的跟進。
(作者系國家行政學院法學教研部副主任、教授)
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